关于推进城乡基本公共服务均等化问题的思考

郭月婷

摘 要：城乡公共服务均等化是公共服务均等化的重要内容。实现城乡公共服务均等化是实施国民收入再分配的一种手段和方式，可以显著地解决我国城乡差距过大的问题。本文着眼于分析城乡公共服务均等化的界定，我国城乡基本公共服务分配的现状与问题，探求推进城乡基本公共服务均等化的对策。

关键词：城乡基本公共服务均等化 界定 现状与问题 对策

随着我国经济的快速发展和人民生活水平的逐渐提高，社会对公共产品和公共服务的需求也呈现全面快速增长趋势，适应这个现实需求各级政府要为全体社会成员提供基本而有保障的基本公共产品和基本公共服务，实现社会公平公正，以尽快实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化问题已成为当前我国经济社会发展中的一个重要热点问题，这也是我们党关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的重大战略举措。

一、我国城乡公共服务均等化的界定

（一）实现城乡公共服务均等化是政府的职能范围

公共服务的特点决定了提供公共服务是政府的重要职能。我国正处于由 “经济建设型”政府逐渐向“公共服务型”政府转型的阶段，公共服务型政府的职能就是提供满足社会公共需要的公共服务。随着我国经济社会的转型，城乡差距严重，城乡公共服务非均等的矛盾日益突出。城乡公共服务非均等的现状在很大程度上是由政府制度的城市偏向造成的。因此，实现城乡公共服务均等化是政府职能转变着力要解决的问题。

（二）实现城乡公共服务均等化要以农村为重点

城乡居民长期以来存在社会地位上的差异和社会资源分配方面的不平等，农村公共服务水平远远低于城市。因此，只能再采用不均等的政策安排来实现均等化的目标，即增加农村公共服务的供给，提高农村公共服务水平，使公共资源对农村居民进行倾斜配置和优先扶持，为其提供机会和利益补偿。

（三）实现城乡公共服务均等化具有相对性

首先，“均等化”不是平均化。城乡公共服务均等化是使城乡居民享受公共服务的权利平等，都能享受与国家社会经济发展水平相适应的公共服务。其次，城乡公共服务均等化应表现为在城乡共需型公共服务方面实行均等供给，而在城乡差异型公共服务方面实行差异性供给。最后，城乡公共服务均等化应当改变政府在公共服务中绝对权威的模式，以城乡居民的需求为导向，实现“以人为本”。

（四）实现城乡公共服务的均等化是一个长期的动态的过程

按照马斯洛的需求层次理论，城乡公共服务的均等化应是梯次结构的，不同阶段要有不同的均等化目标。首先，应实现城乡底线公共服务的均等化供给，即保障居民个人基本生活和发展权利所必不可少的公共服务，维护人的尊严和促进社会合作的基础性公共品，主要包括基础医疗、就业、基础教育、社会保障、公共安全等。其次，逐步实现城乡基本公共服务的均等化，即满足社会成员基本需求的、向全体居民均等提供的基础性公共服务，包括公共交通、公共文化体育、公共通信、公用设施等。最后，增加城乡非基本公共服务的供给，提高整体国民的福利水平。

二、我国城乡基本公共服务分配的现状与问题

（一）公共财政投入仍然不足，公共财政体制需要进一步健全。

一是虽然加大了对基本公共服务的投入，但在某些方面仍显不足。二是各省（区）市之间财力不均衡，部分省（区）市投入不足。三是预算收支和非税收入的管理差异，使政府部门之间提供公共服务的成本和提供公共服务所占用的公共资源不均等。没有非税收入的部门经费相对紧张，提供公共服务的成本就低，而有非税收入的部门经费则较为宽松，提供公共服务的成本较高。

（二）基本公共服务体系还不够健全，公共服务失衡现象比较突出。

一是存在城乡差别。二是保障水平相对偏低。三是有些基本公共服务水平还比较落后。比如，公交车运行平均速度、农村养老保险金积累、人均拥有城市道路面积、双气普及率等，各省（区）市不尽相同且差异很大。

（三）各级政府的公务服务职责界定还不够明确，适应公共服务要求的体制机制有待进一步完善。

目前，在基本公共服务领域，市区之间、有关职能部门之间存在职能交叉错位、责权不够明晰等现象，有些责权划分与政府能力特别是政府财力不相匹配。在政府组织机构上，公共服务部门有的过于集中，导致权力滥用和行政垄断；有的职责又过于分散，效率不高；部门权责脱节、职能交叉现象比较突出；还没有完全理顺公共服务的管理和监督机制；尚未全面建立对公共服务有效的评价和责任机制。

三、推进城乡基本公共服务均等化的对策

（一）打破城乡二元制度结构，建立城乡统一的公共服务体制

一是建立城乡一体化的户籍管理制度，尽快消除附加在户籍上的二元社会福利制度，建立、健全城乡一体化的社会保障制度；二是发展农业经济，从制度上改变工农“剪刀差”，增强农村自身基本公共服务的供给、建设能力；三是取消对农民进城就业的限制性规定，改变城乡二元就业制度，实现城乡劳动力就业一体化，为农民创造更多的就业机会；四是彻底取消农村公共产品和公共服务的制度外籌资制度，实现城乡公共产品和服务供给的成本分摊与收益共享。

（二）完善推进城乡基本公共服务均等化的财政政策

一是调整财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务领域，尤其要加大对农村基本公共服务的投入；二是建立财力与事权相匹配的公共财政体制，推进各级政府财政能力均等化。当前，各级政府之间事权层层下放，而财权和财力却层层上收，实际上形成了一个财权和事权的隧道效应。隧道效应的结果是越是基层政府，财政越困难，基本公共服务的供给能力越弱，因此，要在明确各级政府的公共服务职责的基础上，调整各级政府间财力分配，以推进各级政府财政能力的均等化；三是完善财政转移支付制度，优化转移支付结构。一方面，要逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助，另一方面，要加强对专项转移支付资金使用的监督和评估，使其规范使用。

（三）构建以政府为主导的多元化的城乡基本公共服务供给体系

一是要加快建立公共服务型政府，确立政府在基本公共服务提供上的主导地位。引导各级政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域，促进其由全能型政府向公共服务型和管理型政府的转变；二是在基本公共服务供给中引入市场机制。在明确产权的前提下，可以通过财政贴息、合约出租、招标采购、政府参股、特许经营等形式，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使，以缓解基本公共服务供给中的“政府失灵”现象；三是建立基本公共服务供给的社会参与机制。一方面，要大力培育社会组织。另一方面，要充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用，降低提供公共服务的重心，提高农民对基本公共服务的可及性，改变长期以来政府公共服务在农村“边缘化”的问题。

（四）完善城乡基本公共服务均等化的运行机制

一是建立以基本公共服务为导向的政府绩效评估机制。应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系，逐步增加其权重，并将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励联系起来，使之对公共部门的行为起到约束、引导的作用，从而提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。二是建立基本公共服务的问责制，特别是强化对农村和农民工基本公共服务供给的问责。一方面，要严格实行过错责任追究制度，保证政府基本公共服务责任的充分落实。另一方面，要构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行等各环节都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。