慈善组织参与社会救助的困境及对策

宋忠伟

【摘要】一直以来，我国慈善组织通过筹集慈善物资、开展慈善项目、传播慈善理念等方式，在教育、医疗、扶贫等领域积极开展社会救助活动，取得了很多成绩，也面临一些发展困境。应健全慈善组织参与社会救助的相关法律法规，建立协调机制，加强慈善组织自身能力建设，完善监督体系，促使其在社会救助中发挥积极作用。

【关键词】慈善组织 社会救助 资源依赖 【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

慈善组织参与社会救助不可或缺

社会救助是社会保障体系中最基本的制度，是民生保障和脱贫攻坚的一道安全网。作为社会的安全阀和减震器，社会救助受到世界各国的普遍重视，而慈善组织参与社会救助已成为世界范围内的共识。我国2014年2月21日发布的《社会救助暂行办法》明确提出，要鼓励引导社会力量参与社会救助。当前我国经济进入新常态，增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加，经济和社会结构深刻调整，社会救助压力陡增，此时推进慈善组织参与社会救助，具有积极意义。

资源依赖理论认为：作为一个组织，不可能拥有达成目标所需的一切资源条件，组织对外在环境的依赖是不可避免的。资源依赖理论的主要观点有两个：一是组织具有外在限制，組织会对外在环境中拥有重要资源的其他组织的需求作出回应；二是组织具有外部依赖，为了确保组织的存在和运转，需要尽可能地管理组织对外在环境的依赖情况。在社会救助上，无论是政府还是慈善组织，都不可能拥有承担社会救助供给的全部资源，需要通过吸收、引进、借助彼此拥有的资源来实现社会救助的目标与使命。一直以来，我国慈善组织通过筹集慈善物资、开展慈善项目、传播慈善理念等方式，在教育、医疗、扶贫等领域积极开展社会救助活动，取得了很多成绩。相对于政府，慈善组织在参与社会救助方面，物资内容更丰富，信息来源更加准确，方法措施更加灵活，应急反应更快捷，具有独特的优势作用，是当前我国构建功能完善、统筹衔接、务实管用、兜底有力的社会救助体系不可或缺的一支力量。

当前我国慈善组织参与社会救助，在法律法规、协调机制、组织自身以及监督管理上面临困境

法律法规困境。一直以来，我国没有专门的社会救助法和慈善组织法，更没有慈善组织参与社会救助的针对性法规制度。2016年9月实施的《中华人民共和国慈善法》是我国慈善领域立法的一大进步，但其对于慈善组织参与社会救助，也只有原则性的表述，对于运行模式、程序流程等没有具体化的规定。在慈善组织领域，社会团体、基金会、社会服务机构作为慈善组织的三个法人组织形式，仍然以《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规为主线，立法层次属于行政法规及以下，在强制力和规范力方面都显得相对较弱，无法为慈善组织参与社会救助提供充分的法律保障。

协调机制困境。在社会救助方面，政府部门和慈善组织缺少合作，多数情况下是各自为战，依靠自己的信息和资源为弱势群体提供救助，没有相应的协调机制。政府和慈善组织沟通不畅，导致无法有效取长补短、形成整体性效应。即便是各个慈善组织之间也缺乏协调合作，往往是各做各的，相关资源、信息无法共享。从而出现某些救助对象由于具备一些特征而获得政府和慈善组织的重复性救助，另一些救助对象由于不具备某些特征而很难获取救助的现象，造成救助资源浪费、救助覆盖面偏低。

组织自身困境。我国慈善组织起步较晚，一些组织在内部治理、财务管理、人才培养等方面缺乏有效的管理制度，自身能力不强，难以较好地参与社会救助。志愿失灵理论告诉我们，慈善组织本身就具有四个缺陷：资源获取方式特点决定的慈善不足，服务于特定群体产生的特殊主义，控制着慈善资源的人带来的非民主化“家长式”作风，难以吸引专业人才加入导致提供服务的业余性。这些问题一方面导致政府对这些慈善组织不信任，影响双方的协调合作；另一方面使得社会对慈善组织认可度不高，造成慈善组织筹资困难，影响社会救助活动开展。

监督管理困境。从政府监督上看，九龙治水式的多头监管，往往容易导致监而不管、空头监管。登记管理机关、业务主管单位、审计部门等对慈善组织参与社会救助都负有监管责任，但在现实中却存在职责不清、责任不明等问题，导致政府监督不到位。由于慈善组织参与社会救助涉及的善款募捐、资金运作、慈善支出等都处于不完全透明状态，外界较难获取相关信息，导致社会监督无路径。近些年发生的慈善组织募捐丑闻，暴露了监督管理方面存在的问题，影响了慈善组织参与社会救助的公信力。

完善我国慈善组织参与社会救助机制，发挥其积极作用

健全慈善组织参与社会救助的相关法律法规。当前我国相关的法律法规制度呈现碎片化、零散化现象，需要通过顶层设计进一步健全法律法规、完善相关制度来系统化解决，建立更加积极的慈善组织参与社会救助的政策法规体系。应尽快出台《社会救助法》，在法律上明确慈善组织参与社会救助的条件、程序、运行规范等，为慈善组织参与社会救助提供法律指南和依据。应适时出台《慈善组织管理法》，理顺慈善组织登记管理体制，提升立法层次，使慈善组织登记注册、业务开展、监督执法等规范化、法制化，增强慈善组织社会公信力。出台《慈善组织参与社会救助实施办法》，明确慈善组织参与社会救助的权益和职责，提升可操作性。

建立慈善组织参与社会救助协调机制。服务型政府是现代政府发展的历史方向，也是人民政府的必然要求。要进一步深化行政体制改革，推进政府职能不断转变，本着建设服务型政府的理念，科学定位政府与慈善组织在社会救助中的角色。政府与慈善组织在提供社会救助中拥有不同的优势资源，政府应通过系列举措，建立慈善组织参与社会救助的协调机制，搭建双方资源交流平台，通过救助资源共享，充分发挥优势资源作用。在实践中，以政府救助为主，慈善组织救助为辅，充分发挥政府部门的主导牵头作用，建立和完善社会信任机制、信息共享机制、公共对话机制、公共承诺机制，释放和拓展慈善组织的自主性空间，激发慈善组织参与社会救助的积极性。由政府提供政策支持和项目资金补贴，通过信息共享、部门联动、项目协作等方式，把适合慈善组织提供的救助服务以采购、承包、委托等形式转移给慈善组织承担，合理调配资源，促进信息共享，实现政府与慈善组织优势互补，降低救助成本，提高救助效率。

加强慈善组织自身能力建设。只有慈善组织能力提升，才能为社会救助事业注入更大的能量，才能使整个社会救助之河水源滚滚、川流不息。相对美国和英国较为成熟的慈善组织发展，我国慈善组织起步较晚，一些慈善组织自身能力不足，限制了其参与社会救助的效率和效能。慈善组织应注重加强自身能力建设，开拓资金来源渠道，提高资金筹集能力，防止出现救助资金不足现象；完善内部治理结构，以章程为核心，健全科学民主决策机制，防止“家长式”作风；规范财务管理制度，科学设立账目明细，使社会救助经费收支公开透明；优化人才队伍素质，定期开展培训，提高社会救助专业化水平。

完善慈善组织参与社会救助监督体系。加强政府部门的行政监督，世界上许多国家都设有专门的机构负责本国慈善组织的监督。建议立足我国国情，搭建民政部门监管为主，相关行业主管部门、财税审计部门为辅的联合行政监管体系，多渠道、多层次对慈善组织进行监管。加强社会监督力度，一方面，搭建新闻媒体、第三方评估机构和服务对象满意度评价“三位一体”的监督体系；另一方面，加强信息公开，搭建慈善组织参与社会救助信息公开平台，让社会救助相关运作透明化，接受社会各界的监督和评议。加强慈善组织自律监管，建立慈善组织内部质量控制和财务公开制度，推动慈善组织行业自律、相互监督，从组织内部有效监控慈善组织社会救助行为。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院博士研究生）

【参考文献】

①张卓元、吴敬琏、厉以宁：《政府职能转变与政府治理转型》，广州：广州经济出版社，2015年。