“以色列2020规划”与以色列的国土空间政策

艾仁贵

(河南大学 以色列研究中心，河南 开封 475001)

基于庞大的人口压力、狭小的地理空间以及险恶的地缘环境，以色列一直高度重视国土空间规划，将之作为国家头等大事进行统筹安排。自建国以来的以色列历届政府积极制定国土空间发展战略，通过采取积极的举措，以色列成为实施国土空间规划最为成功的当代发达国家之一。进入20世纪末，为了应对大批涌入的移民浪潮，以色列制定了以“以色列2020规划”为代表的国家总体规划，①有关的研究，参见Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， London: Routledge， 2002；Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， Plymouth: Lexington Books， 2007，等等。主动谋划和积极应对本国在21世纪的挑战。本文拟以“以色列2020规划”为研究对象，探讨该规划的提出、主要内容和目标，揭示以色列应对21世纪挑战的国土空间发展战略，从而为相关国家制定国土空间规划提供有益的借鉴。

一、以色列制定国土空间规划的主要出发点

以色列位于地中海东岸，国土面积狭小，仅有2.1万平方公里(实际控制)，土地贫瘠，大约60%的国土面积为沙漠，可耕地面积很小，城市用地也十分紧张。由于很高的自然增长率和大量移民的涌入，以色列成为世界上人口最为稠密的地区之一，人口密度在西方发达国家中位居前列。与此同时，以色列的人口分布极其不均衡，中部和沿海地带聚集了大量人口，而南部地区人口稀少，全国800多万总人口的92%集中在40%的地区(占以色列60%面积的南部地区仅有8%的人口)。以色列的疆域呈长条状，几乎没有纵深，故而很容易被拦腰截断，大约2/3的全国人口生活在耶路撒冷—特拉维夫—海法的三角状沿海平原地带。

从建国之初起，以色列决策者就意识到人口过于集中的问题，担心人口和工业过分集中于中部地区导致安全和经济上的风险，因而有必要对人口进行疏散。以色列政府“将人口疏散作为保护我们存在的最为重要的国家考验”，*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.92.在国土规划过程中实行一定程度的人口疏散政策，强调人口疏散是解决安全、人口和移民安置的最好办法。人口疏散政策包括安全、住房、经济和土地使用等多方面的考虑。控制中部地区的人口规模，鼓励将人口从沿海地带疏散到阿拉伯人占多数的边远地区，尤其是加利利地区，是建国以来以色列国家总体规划的一贯方针。以色列首任总理本·古里安指出，“国家安全将不只依赖于军事力量，我们建立定居点的方法对国家安全的决定性作用将不低于建立军队。只有沿着边界建立的防卫性农业定居点——北部、沿海地区、约旦边境和内格夫的农庄组成的链条——将作为国家安全抵挡外部攻击的可靠盾牌。不是无声的石头堡垒，而是一座座活生生的、劳作的和生产性的人墙——这种人墙无法为敌人的火力所阻止或破坏——可以保护我们国家的边界。”*E. Tzfadia， “Militarism and Space in Israel: A View of Militarism，” in A. Oren， ed.， Defense Space: A New Look at the Use of Land Resources for Defense and the Military in Israel， Jerusalem: Van Leer Institute， 2009， p.47.

以色列的土地资源十分匮乏，而且人口主要集中在沿海狭长地带；更重要的是，它从一开始就遭受着来自周边国家的敌对。与其他西方国家不同，以色列的这些限制是与在发达国家中间最高的人口增长率同时并存的。鉴于这种独特的国情，如果不对土地资源进行长期、全面的规划将导致无法忍受的环境、经济和社会状况。自建国以来，以色列历届政府均高度重视国家规划(national-level planning)的制订，*Efraim Ben-Zadok， “National Planning—the Critical Neglected Link: One Hundred Years of Jewish Settlement in Israel，” International Journal of Middle East Studies， Vol.17， No.3 (August 1985)， pp.329-345.将之作为国家头等大事进行统筹安排，并作为工业化、城乡建设和人口分布的指导准则。“在像以色列这样的小国尝试进行发展，没有一些例如国家总体规划的计划将意味着……失败……以色列在土地和自然资源方面太过贫瘠而不允许重复任何土地和自然资源丰富的国家所犯过的错误……这个国家的集约和全面发展要求有效而全面的规划。”*Arieh Sharon， Physical Planning in Israel， Tel Aviv: Government Publishing， 1952， p.3.

以色列现行的国土规划体系形成于20世纪60年代初，其标志为1965年以色列议会通过的《规划和建设法》(Planning and Building Law， 5725/1965)，负责规范和指导以色列所有的建设和土地利用，并在国家、地区和地方各级层面开展规划和建设活动。根据1965年的《规划和建设法》，以色列的规划体系分为国家规划和建设委员会(The National Planning and Building Council)—地区规划和建设委员会(The Regional Planning and Building Commission)—地方规划和建设委员会(The Local Planning and Building Commission)三级。与之对应，以色列各级规划部门的首要职责为制定各个层面的规划，具体分为国家总体规划(Local Outline Plan)、地区总体规划(Local Outline Plan)和地方总体规划(Local Outline Plan)三个层面。每个级别的规划方案都需得到上级委员会的批准，国家总体规划必须由以色列政府批准。*Ernest R. Alexander， Rachelle Alterman & Hubert Law-Yone， Evaluating Plan Implementation: The National Planning System in Israel， Oxford: Pergamon Press， 1983， p.128.国家总体规划由国家规划和建设委员会发起和起草，主要涉及土地使用、道路规划、空间布局和人口密度等议题，每项国家总体规划通常围绕某个特定主题而展开。以色列建国以来，涉及人口分布的国家总体规划有，“沙龙规划”(1951年)、“第6号国家总体规划”(1974年)、“第31号国家总体规划”(1991年)、“以色列2020规划”(1996年)、“第35号国家总体规划”(2005年)等。*Arie Hershcovich， “Israel: Spatial Policy，” in Evan M. Berman， ed.， Encyclopedia of Public Administration and Public Policy， Second Edition， Boca Raton， Fla: CRC Press， 2007， p.1051.

二、前苏联移民潮与“以色列2020规划”的提出

进入20世纪80年代末、90年代初，随着前苏联走向解体，大批俄裔犹太移民涌向以色列，仅1990年就有18.3万前苏联移民进入以色列，在1989—1991年三年时间里，进入以色列的前苏联犹太移民达30万人以上。*Dina Siegel， The Great Immigration: Russian Jews in Israel， New York: Berghahn Books， 1998.来自前苏联的庞大移民潮，对住房和就业提出了严峻的挑战，对国家发展进行更加迫切的规划。1991年，以色列国家规划和建设委员会出台了有关移民吸收和发展的“第31号国家总体规划”(TAMA 31/National Master Plan 31)，全称为“有关建设、发展和移民吸收的国家总体规划”(Comprehensive National Outline Plan for Construction， Development and Immigration Absorption)。该规划制定团队有30人，由以色列内政部负责牵头，民间建筑师拉菲和埃德纳·勒曼(Rafi and Edna Lerman)领导。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， pp.154-155.该规划是1965年《规划和建设法》颁布以来首个具有强制性的全面国家规划，其目标是制定一个直到1997年的五年国家规划，包括土地使用、环境、交通、经济发展以及社会政策。实际上，它是一项国家综合性的土地使用规划，覆盖了城乡发展和公开空间主要政策领域的中期规划方案。

“第31号国家总体规划”确定了四个都市区(分别是特拉维夫、耶路撒冷、海法、贝尔谢巴)，提倡人口逐步从四大都市区疏散，尤其将南部作为疏散的重点区域，“内格夫全部地区以及贝尔谢巴，构成了人口疏散的主要目标地区”。*R. Lerman & A. Lerman， “A Comprehensive National Outline Plan for Construction Development and Absorption of Immigrants-N.O.S. #31，” in Y. Golani， S. Eldor， and M. Garon， eds.， Planning & Housing in Israel in the Wake of Rapid Changes， Tel Aviv: R&L Creative Communications， 1992， p.42.“第31号国家总体规划”的一个重要亮点是，它首次提出了“以色列心脏地带”(the Heart of Israel)的概念，主要由特拉维夫都市区构成，包括整个特拉维夫的海岸线，从北部的内坦亚到南部的阿什杜德，东边到耶路撒冷都市区。该心脏地带为一个三角状区域，面积为1800平方千米，仅为以色列国土面积的23%，但却居住着81%的总人口；该区域是以色列的核心都市圈，*Gedalia Auerbach & Ira Sharkansky， Politics and Planning in the Holy City， New Brunswick: Transaction Publishers， 2007， p.11.也称为以色列的“金三角”，该区域内包括了绝大部分以色列政府、商业、工业和文化机构和功能。该区域也是以色列的经济引擎，增加以色列在全球市场上的竞争力。此外，该规划首次在较大范围内加入了环境因素的考虑，确立了保护自然景观资源、保护地表水质、 扩展开放空间，平衡发展和保护之间的关系等原则；*Tseira Maruani & Irit Amit-Cohen， “The Effectiveness of the Protection of Riparian Landscapes in Israel，” Land Use Policy， Vol.26， 2009， p.915.它还提出了对待阿拉伯人的新态度，该规划强调“确保以色列国的阿拉伯人口平等发展的条件”，*Arie Hershcovich， “Israel: Spatial Policy，” in Evan M. Berman， ed.， Encyclopedia of Public Administration and Public Policy， p.1052.但在实际规划过程中并没有大的改观。

图1 “第31号国家总体规划”草图*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.157.

由于“第31号国家总体规划”的适用时间只有五年(1992—1997)，然而，来自俄国的大规模移民仍在继续，以色列快速成为一个人口密度很高的国家；尤为关键的是，以色列政府无法预测即将到达的新移民的准确人数。这种状况对在国家和地方层面上的决策者和城市规划专家，都提出了巨大的挑战。*Rachelle Alterman， “Can Planning Help in Time of Crisis? Planners’ Responses to Israel’s Recent Wave of Mass Immigration，” Journal of the American Planning Association， Vol.61， No. 2 (Spring 1995)， pp.156-177.大规模移民的到来，使得以色列的人口在10年时间内增加了近1/5，对住房、基础设施、教育、卫生服务以及就业等方面都提出了巨大的需求，引发了以色列国家发展规划的一场革命，开始从建国以来的短期规划转向中长期规划。“自以色列建国以来的第一次，内政部部长在为吸收大规模移民而制定总体国家规划和土地利用调整面临着不同寻常的挑战和机会。”*Rachelle Alterman， “National-level Planning in Israel: Walking the Tightrope between Government Control and Privatisation，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， Liverpool: Liverpool University Press， 2001， pp.279-280.

很显然，短期国家规划已经无法适应大批移民浪潮的需要。在移民潮到来前夕的1989年，以色列建筑师和城镇规划师协会(Israeli Architects and Town Planners Association)在其全国性年会上呼吁制定以色列的长期战略规划。在此情况下，“以色列2020规划”应运而生。1991年，著名建筑师亚当·马佐尔(Adam Mazor)组建了一个团队以制定中长期国家规划，该团队包括250名专家，他们来自许多专业领域和许多部门，学术界、政界、私人顾问，以色列理工学院等为以色列几所主要大学基础的顶级学者是制定该规划的核心管理层。*Rachelle Alterman， “National-level Planning in Israel: Walking the Tightrope between Government Control and Privatisation，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， p.281.“以色列2020规划”最开始是作为一个土地利用规划而构想的，随后由于众多不同领域的专家学者和政府代表加入而演变为综合性的国家战略规划。

三、“以色列2020规划”的主要内容及其目标

“以色列2020规划”的发起人马佐尔强调，以色列的土地资源极其有限，而且是世界上人口最为稠密的地区之一。因此，有必要保留一部分公共空间，对城市发展和基础设施进行理性化的安排以为未来的一代考虑。这种考虑成为“以色列2020规划”的基调，并很快被作为以色列绝大多数规划专家的基本准则。*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.119.1996年，亚当·马佐尔领导的多学科团队正式发布“以色列2020规划”，全称为《“以色列2020”：以色列在21世纪的总体规划》(“Israel 2020”: Master Plan for Israel in the 21stCentury)。作为一份中长期国家规划(为期25年)的综合性战略文件，“以色列2020规划”涵盖经济、社会与环境等众多领域，致力于推动以色列在21世纪的发展，其中包括许多实施政策与方案。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.119.该规划是以色列当时已经开展的所有国家规划中最为庞大、最为综合性的，由超过250名专家和学者以及13个政府部门的通力合作历时6年制定。该规划的最终报告共包括18个子报告：(1)总报告；(2)国土空间规划；(3)可用选项；(4)实现过程和土地政策；(5)空间、经济与市政层面；(6)以色列在发达国家的路上；(7)以色列与犹太民族；(8)以色列处于和平环境；(9)常规方案；(10)经济优先方案；(11)社会优先方案；(12)环境优先方案；(13)交通和信息技术；(14)教育系统；(15)公共空间；(16)能源经济；(17)可持续发展；(18)国家安全与考虑。可以说，作为一项长期战略规划，“‘以色列2020规划’是以色列历史上最具雄心的规划倡议，以及发达国家中最具雄心的国家规划活动之一。”*Rachelle Alterman， “National-level Planning in Democratic Countries: A Comparative Perspective，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， p.xii.

这个颇具雄心的规划几乎包括公共政策的每个方面：土地使用、环境、经济、社会与人口问题、水、农业、运输、基础设施、教育、机构和法律结构、与世界犹太社团关系，甚至安全问题。该规划有三大战略性的目标，包括实现有效的土地开发、通过加强交通和通信基础设施促进经济发展、缩小不同族群之间的经济和社会差距。在沙哈尔看来，“与此前的国家规划不同，‘以色列2020规划’并非土地使用分配的蓝图。相反，它由覆盖宽广议题的一系列政策准则组成，包括经济、福利、土地政策、公共服务、运输以及其他，这些都被视为对以色列未来图景极其重要的方面。”*A. Shachar， “Reshaping the Map of Israel: A New National Planning Doctrine，” Annals of the American Academy of Political Science， Vol.555， 1998， p.212.具体来说，“以色列2020规划”包括三大方案：(1)以色列走发达国家道路方案(the scenario of Israel in the Path of the Developed Countries)；指出以色列将能够缩短与绝大部分西方发达国家的差距，而无需承担它们中的一些国家所付出的沉重社会和环境代价；21世纪将更加依赖于创新和技术等条件，而以色列要比其他绝大多数国家更能获得有利于其在21世纪发展的条件。(2)以色列与犹太民族关系方案(the scenario of Israel and the Jewish People)：该规划预测以色列将在一两代人以内成为犹太民族的人口重心，在犹太历史上首次也是两千年以来首次，有将近一半的犹太人居住在以色列(包括2/3的犹太青年)；在此情况下，国家总体规划必须确保以色列通过保护土地储备以有能力接纳未来的移民浪潮。(3)以色列处于和平环境中方案(the scenario of Israel in an Environment of Peace)：假定以色列与其阿拉伯邻国之间达成了和平协定，并建立起经济联系。在此情况下，国家规划委员会需要应对新的挑战：主要是如何强化边远地区，通过改善基础设施和进行跨边界规划提高其将之与本国中心地区的联系。此外，有必要与邻国签订环境协议，以避免跨界破坏，建立地区的可再生资源利用政策。*Adam Mazor， ed.， “Israel 2020”: Master Plan for Israel in the 21st Century， Jerusalem: Samuel Neaman Institute， 1997， pp.4-5.

图2 “以色列2020规划”示意图*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.121.

为了给以色列的国家长远发展提供战略应对，“以色列2020规划”从不同的侧重点提出了四种不同的发展选项，每种选项代表着以色列发展的不同方案：*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.120.(1)“常规发展”选项(business as usual alternative)，是一种乐观主义的选项，假定现有发展势头将继续保持，该选项建立在对现有形势不做主要调整的基础上进行规划。(2)“经济优先”选项(economic focused alternative)，试图将经济发展和GDP增长最大化，通过推动知识密集型产业发展而带动经济增长，推动生产力和研发技术，进而推动经济增长。(3)“社会优先”选项(social focused alternative)，其目标是将不同社会群体的冲突降至最低并鼓励族群和宗教群体的多样性，提倡促进社会公平，缓和不同社会群体的对立，缩减以色列社会的贫富差距。(4)“环境优先”选项(environmental alternative)，强调公共空间保护和将污染物降到最低，在不断增长的空间密集性、土地资源不断耗尽的情况下，维持可持续发展，保护不同地区环境和自然的需要。*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.120.最后，对四个选项各自的优缺点和实际可行性进行了分析，在此基础上提出了一种综合方案，结合了社会、经济以及空间目标，该方案重点采纳了“环境优先”选项。按照该规划预计，2020年，以色列总人口将达850万，几乎是1990年人口的两倍。

图3 “以色列2020规划”对未来以色列人口分布的预测(以1995年为基准)*Michal Ginati Turner， “From the Pioneer to the Last Landscape: Disappearing Open Landscapes in Israel，” Ph.D Dissertation， Montreal: University of Montreal， 2004， p.10.

“以色列2020规划”最主要的准则之一是保护土地和水资源，并确保境内不同群体的平等，这种概念通过国家空间规划和保护公共空间而具体化。在此基础上，该规划对以色列未来的空间利用进行了规划，提出了系统的“国土空间规划”(National Spatial Plan)，根据集中—分散的原则对未来的空间发展进行了规划，致力于发展北部以及南部边远地区，以削减不同地区的社会经济差距，保护中部地区的公共空间。该规划将以色列全国分为七大区域：三个“城市区域”(Urban Regions)*这些区域位于北部、中部和南部，占20%的国土面积和目前有80%的总人口。中部都市圈面积最大，以特拉维夫为中心，北起内坦亚、南至阿什杜德、东到耶路撒冷。北部城市区域包括海法、阿克、卡迈尔、拿撒勒。南部城市区域主要是贝尔谢巴及其附近地区。这些区域有着很高的人口密度，城市、城镇、乡村层级体系，就业中心、服务和基础设施比较齐全。、两个“中间区域”(Intermediate Regions)*这些区域作为三个城市区域之间的缓冲带，其目的是防止城市中心之间的过剩人口和郊区扩张，包括主要交通线路和交汇点沿线的城市活动，占14%的国土面积和目前有12%的总人口。、两个“开放区域”(Open Regions)*这些区域位于北部和南部边远地区(加利利和内格夫)，拥有很高比例的自然资源和风景资源。这些区域占66%的国土面积和目前有8%的总人口。；除这7大规划区域以外，该规划还提议设立“保护和培育特区”(Protected Open Regions for Preservation and Nurture)，例如自然保护区、风景区、国家公园、森林等，扩展了环境保护的范围。*Pawel Sudra， “Spatial Planning in Israel: Interview with Prof. Amnon Frenkel，” Czowiek i Vol.37， No.3， 2013， pp.9-10.

四、“第35号国家规划”与“以色列2020规划”的落实

需要指出的是，与之前的国家总体规划不同，“以色列2020规划”不具有法律地位和强制性。“以色列2020规划”重要的政治成就是在其长达7年的制定过程中，历经了三次政府更迭(1989—1992年的利库德执政、1992—1996年工党执政、1996年之后的利库德重新执政)，并获得了每届政府的持续支持。尽管它不具有法律地位和强制性国家规划，但其重要性在于作为第一份强制性中长期国家规划——“第35号国家总体规划”的基础。而且，作为“第31号国家总体规划”的延续，“以色列2020规划”使决策者和普通大众意识到中部沿海地区人口密集问题日益增长的严重性。

由于“以色列2020规划”并非政府主导制定的强制性规划，1997年，以色列国家规划和建设委员会决定制定“第35号国家总体规划”(TAMA 35/National Master Plan 35)，全称为“有关建设、发展和保护的国家总体规划”(Integrated National Master Plan for Construction， Development and Conservation)，该规划由沙迈·阿西夫(Shamay Assif)领导的团队负责制定，目的是为以色列制定一个直到2020年的长期规划方案，以作为以色列在21世纪头二十年发展的指导。2005年，以色列政府正式批准了“第35号国家总体规划”，该规划有两大主要目标：“其一，以允许以色列社会及其不同部分目标的实现、犹太国家特征的实现、犹太移民的吸收和维持其民主国家特征的方式利用以色列的空间；其二，以允许最大限度的经济发展、社会公平和提高生活质量的方式利用以色列的空间。”*Tovi Fenster， “Belonging， Memory and the Politics of Planning in Israel，” Social & Cultural Geography， Vol.5， No.3 (September 2004)， p.408.

“第35号国家总体规划”主要依据“第31号国家总体规划”和“以色列2020规划”而制定，确定了以色列全国的空间规划，包括土地使用、空间设施、土地保护以及未来人口预测，该规划的全面特点使其在地区发展中具有关键的作用。“第35号国家总体规划”的三大指导原则为：首先，集中式疏散，在四大都市圈的基础上对人口进行合理的疏散，平衡以色列的人口布局，将中部地区的密集人口疏散到北部和南部边远地区；其次，优先发展南部，通过边远地区的经济社会发展吸收和安置大批人口；再次，改善交通网络，使中心和边远地区之间快速联结起来。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.160.这三大原则之间相互联系，为了更好地疏解都市圈人口，规划者强调发展南部的重要性；南部的开发，有助于分担中心城市的人口负荷；而改善交通网络，是开发边远地区和疏散中心城市功能的必要途径。

在有关土地利用问题上，“第35号国家总体规划”将全国土地分为三类：集中分散，主要是四大都市区(海法、特拉维夫、耶路撒冷和贝尔谢巴)，对不同都市实行不同的发展策略；开放空间，通过更有效的土地使用进行保护；交通网络，促使中心和边缘地区之间快速联结起来。该规划致力于维持以色列的发展需要和环境保护之间的平衡，根据发展导向或者保护导向的程度，将全国划分为五大不同的结构(textures)：*Tseira Maruani & Irit Amit-Cohen， “The Effectiveness of the Protection of Riparian Landscapes in Israel，” Land Use Policy， Vol.26， 2009， p.915.(1)城市结构(Urban texture)，包括9.5%的总面积和85%的人口，强调“分散式集中”(dispersed concentration)，将人口分散到边缘地区，同时将人口集中到大的中心城市。(2)农村结构(Rural texture)；(3)沿海结构(Coastal texture)；(4)混合保护区结构(Mixed preserved texture)；(5)国家保护区结构(National preserved texture)。总之，该规划致力于保护有限的土地资源和在城市区域和维持开放空间之间的平衡，建议“将城市区域整合成四大都市区，同时限制郊区城市化”。*Arie Hershkowitz， “Ideological Shifts and Doctrine Changes in National Level Planning in Israel，” The Town Planning Review， Vol.81， No.3， 2010， p.272.

结 语

“以色列2020规划”是以色列制定的首个综合性中长期国家规划，在以色列国土空间规划发展史上具有重要的地位，对以色列国土空间规划的思想和实践有着重要的影响。它最初来自一小批建筑师和城市规划师的想法，但在规划形成过程中得到了大量的支持者，内政部、住房建设部、以色列土地管理局和犹太代办处等部门的专家也加入到该规划中并推动其不断完善，“几乎每个可以想到的相关政府部门和公共机构都参与和赞助了该规划”。*Rachelle Alterman， “Can Planning Help in Time of Crisis? Planners’ Responses to Israel’s Recent Wave of Mass Immigration，” Journal of the American Planning Association， Vol.61， No. 2 (Spring 1995)， p.168.1997年，该规划完成后提交给国家规划和建设委员会，并在1998年以色列建国五十周年之际在以色列理工学院举行了一个特别典礼提交给以色列总统。“以色列2020规划”创造了一种新的国家规划模式，改变了以色列自建国以来一直推行的土地利用方式，它作为以色列迎接21世纪新挑战的重要方案，包括土地利用、基础设施、经济、环境、水、农业和社会政策等几乎全方位的内容。

而且，难能可贵的是，该规划对以色列阿拉伯人的诉求给予了一定的关注，并从他们的角度对其未来发展进行了考虑。在有关被占领土和阿以关系等问题上，该规划建议公平地对待犹太人口和阿拉伯人口分别占多数的城镇的城市发展问题，它通常被视为鸽派色彩的方案，被批评者视为“左倾”(left-leaning)： “尽管不是官方的规划，‘以色列2020规划’可能是第一个没有采纳此前绝大多数官方规划实行的对阿拉伯人群体的偏见立场的国家规划。例如，该规划建议海法、卡迈尔(绝大部分为犹太人的城市)和拿撒勒都市区(绝大部分为阿拉伯人的城市)，作为一个单独的都市区，借鉴彼此的特点和共享发展带来的好处。”*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.123.总之，“以色列2020规划”的目标不止仅限于人口安置，它反复强调了以色列土地储备的萎缩、开放空间的减少以及中心地带人口的不断密集，致力于为各种问题提供理性的方案，推动以色列经济、社会和环境可持续发展目标的实现。