基于政府审计视角下的地方政府性债务管理工作

徐振阳

摘要：当前，我国各地的地方政府性债务被看作国家宏观经济领域存在的潜在风险问题，对于如何了解政府举债规模，及其债务风险的具体状况，需要采取必要措施予以解决，我国采取的主要方式就是开展政府审计活动对地方政府性债务状况进行了解。论文基于政府审计视角，对地方政府性债务成因进行分析，并根据债务资金举借、使用等环节，对地方政府性债务审计工作的思路和方法进行分析，然后针对地方政府性债务管理工作提出相应建议。

关键词：政府审计；地方政府性债务；管理

中图分类号：F061.4 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）006-0-02

一、引言

我国地方政府性债务存在的风险问题已经引起全社会的高度关注，国家审计署通过组织各级审计机构，对我国地方政府性债务状况进行全面审计，2017年12月29日，国家财政部公布了11月份全国地方政府债务情况，在11月份，全国发行地方政府债券4541亿元。其中，一般债券2157亿元，专项债券2384亿元；按用途划分，新增债券1231亿元，置换债券3310亿元。经第十二届全国人民代表大会第五次会议审议批准，2017年全国地方政府债务限额为188174.3亿元。其中，一般债务限额115489.22亿元，专项债务限额72685.08亿元。截至11月末，全国地方政府债务余额165944亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务104109亿元，专项债务61835亿元；政府债券147125亿元，非政府债券形式存量政府债务18819亿元。这也就意味着在2017年的12月，地方政府的债务余额尚有2万多亿。但是，当前我国地方政府性债务的风险仍旧是财税体制改革以及宏观经济决策过程中不可忽视的重要环节。

二、地方政府性债务管理工作过程中存在的主要问题

1.无法有效控制地方政府性债务规模的扩张

为降低地方政府性债务规模的增速，在预算法案当中针对地方政府性债务余额进行限额管理，但是具体如何进行限额，对债务风险进行控制这些内容都未能明确，要想更好的满足地方政府的债务融资需求，必须认真研究。针对我国地方政府的政绩考核体制中强调经济增长的做法正在慢慢改变，相较于地方官员实际任期，由于各个层级的任期短且变动频繁，造成地方官员产生时间不一致和机会主义倾向方面的问题，这些问题的出现造成地方政府喜欢通过过度举债追求短期政绩式工程[1]。

2.缺乏有效的地方政府性债务风险管理体系

针对地方政府性债务管理缺乏有效的问责机制，各地的官员为应对政绩考核和前途问题，在区域经济发展过程中，多采用急功近利模式，在地方政府性债务出现期间，缺乏必要的谨慎和风险意识，为了更好的追求短期效益，通过大量举债来实现政绩增长，给下一届政府人员带来了巨大的偿债压力，增加了地方政府的财务风险，当前我国亟待建立符合我国实际状况的地方政府性债务风险预警机制，相关的政府会计制度同样需要改革，各类指标的统计工作存在偏差，等等这些方面的问题都会影响地方政府性债务风险防范管理工作成效。

3.各级人大对政府债务的监督力度较弱

地方政府性债务在“借、用、还”环节上脱节，在管理和监督上严重缺位，部分政府机关存在多头举债问题，未能将债务资金纳入预算管理，各级人大当中对于地方政府性债务的审查机制存在缺陷，地方各级人大对于政府债务的监督力度较弱，必须依照相应的预算法规定要求，积极贯彻预算法精神，根据相应的法规要求，完善对地方政府性债务借、用、还等重要环节的审核监督，从而遏制地方政府盲目、轻率进行举债的行为，这也是地方认定亟需解决的重要问题之一。并且地方人大对融资平台公司的债务资金经营业绩考核机制不完善，未能有效分析资金投放效益，对于地方政府性债务举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，重借不重还等多方面的问题存在。

三、政府审计对防范地方政府性债务风险工作中的作用

1.推动法治体系建设

政府审计通过监督法律法规的落实情况，维护法律法规的严肃性，并代表广大人民群众的根本利益。在审计工作过程中为法律法规体系建设提供良好的建议，以便促进其完善与发展，是推动法治体系建设的重要手段。

2.国家治理过程中的重要监督机制

国家提出建设包含多个方面内容的监督制度体系，政府审计制度作为重要内容之一也在一直進行强度，政府审计工作在国家治理过程中具有非常重要的地位，政府审计机关对政府债务管理依法开展审计工作，有助于规范地方政府性债务管理，确保国家经济安全。

3.能有效保障债务资金安全

预算法的实施对全口径的预算管理非常有效，政府性资金都会作为审计监督重点内容进行实施。当前，政府审计工作范围正在逐步形成全覆盖，能通过与政府债务存在关联的单位、部门进行审计，充分了解政府债务状况，对债务资金流向、收益、偿还能力的动态都较为关注，能有效保障政府债务资金的安全。

4.促进各级政府科学决策

政府审计工作的开展能够有效规范地方政府性债务的举借工作，通过《预算法》的控制，将地方政府性债务的举借工作只能由省、自治区、直辖市发行，除此以外不得以任何方式举借债务，针对确需举借债务的要由省、自治区、直辖市政府采取政府债券方式代为举借。实行限额管理的方式有效地控制了地方政府性债务规模，限定地方政府举债程序和资金用途，确保地方政府举借债务遵循市场化原则，并将地方政府性债务纳入全口径预算管理，针对地方政府性债务类型进行划分等等方式的落实能够有效控制地方政府性债务管理成效，达到满意的效果，确保各级政府做出科学决策。

5.强化地方政府性债务偿还责任

财政部门根据地方政府债务情况进行合理测算，建立相应的债务风险预警体系，对地方政府性债务进行合理化评估，对债务高风险地区进行预警，然后根据预警采取积极有效的措施，将风险降低，合理控制债务余额规模和增长。建立有效的风险应急处理体系，强化地方政府性债务偿还责任。通过硬化预算约束，注重防范道德风险问题，并负责债务偿还，各级政府制定相应预案，完善责任追究机制。在存在偿债困难的情况下，要控制项目规模、经费、资产等方式筹集资金偿还债务，对于难以自行偿还的债务要及时上报，采取相应的应急处置和责任追究措施，切实化解债务风险。

四、政府审计视角下的地方政府性债务风险的具体表现

1.债务预算管理方面风险

地方政府性债务管理是控制债务规模、结构的重要方式和基本途径。在确保地方经济高效、稳定发展工作过程中发挥了良好的作用。当前，我国各级地方政府未在预算管理中纳入相应规模的财务安排收支，在预算审核、财政投资评审、政府采购方面缺少根本性的约束。而且部分地方政府对自身债务具体情况缺乏了解，造成地方人大、财政机构对于地方政府性债务资金的使用、偿还等情况了解不清，影响了地方财务预算工作，造成地方政府性债务面临财务预算风险，在进行地方政府性债务预算管理工作过程中，要对在地方财务运算管理中纳入对投资体系的管理，对其积极改进、完善，以便促使地方政府性债务预算管理能够标准、规范，有效预防地方财务风险，提升地方政府理财水平，促进地方经济高效、稳定发展[2]。

2.举债项目计划管理方面风险

地方政府性债务项目计划管理工作需要科学高效的实施，针对目前地方政府性债务盲目举债的现象要从源头上进行控制，以便确保地方政府性债务决策的科学性与合理性，以便更好的降低地方政府财务风险问题。当前，我国部分地区的地方政府针对举债项目计划管理工作仍旧不存在明确的投资项目界定，对于具体投资范围不甚明朗，地方政府在投资项目的资金来源上未能纳入债务资金，并且，当前政府举债项目制度上存在缺陷，加之部分地方政府对政府举债项目计划管理的作用缺乏了解和重视，造成对于举债项目决策、执行等方面的监管工作落实不到位带来了严重的举债项目计划管理风险，这种风险的存在会影响地方政府财政资金使用效益。

3.债务管理方面风险

我国不少地方政府机关面临一定的债务风险，部分地方政府存在数额较大的逾期债务，在地方债务构成、使用效率、管理、利率、汇率都存在一定的风险问题，这就造成我国地方政府面临债务风险，这些风险问题的存在阻碍了地方经济的高效、稳定发展。

五、基于政府审计视角下的地方政府性债务管理相关措施

1.建立地方政府性债务偿还体系

将地方政府性债务纳入财政预算管理体系当中，参照地方经济发展状况、规模、债务类型、筹资金额、还款期限等方面内容进行分析研究，落实明确的偿债责任人，根据债务具体状况制定相应的债务偿还方案，在编制政府预算过程中可安排部分资金作为偿债基金使用，这部分资金的使用可通过每年度理性政府预算执行审计进行相应监督管理[3]。

2.建立有效的债务风险预警控制机制

对地方政府财务状况、债务余额、负债率、债务率、偿债率、债务依存度等多方面的指标内容进行追踪、监控，实现相应的指标预警功能，及时反映地方政府性债务风险水平和变化状况，并建立符合各地实际状况的风险预警控制机制，结合地方政府性债务风险认识进行细致研究，综合各地区的经济发展状况，设置科学的风险指标，建立有效方式化解债务风险问题。

3.严控地方政府性债务规模，落实审计监督长效机制

针对地方政府性债务的举借、管理、使用情况，要认真了解并列入政府主要领导干部经济责任审计范围，对于被审计政府官员任期内的举债决策，以及任期内形成的债务，形成审计重点关注内容，若涉及重大债务资金項目内容，要加大审计力度，针对债务资金的使用情况中存在违规挪用现象的，要追究相关人员责任。积极推进财政体制的改革创新，尽快建立财政权利、支出责任两者相匹配的财政系统体制，从根源上减少地方政府的举债需求，同时科学界定政府支出责任，厘清政府、市场间存在的边界问题，制定相应的政府责任清单，在此基础上合理划分中央、地方收入分成比例，降低地方政府财政支出压力。政府制定具体的事业规划和工程计划，再根据地方政府职能、施政计划制定计划落实的具体方案，在成本效益分析的基础上确定方案实施所需资金规模，然后据此来编制预算情况。严格贯彻《预算法》的精神，落实地方政府债务限额管理制度，对地方融资平台进行清理，针对地方政府举债机制进行合理规范，控制地方债务规模增长速度[4]。

4.落实地方人大对政府债务的监督管理工作

制约人大财政预算监督权的重要原因就是财经和预算监督人员队伍建设不完善。因此，首先必须充实人大财经和预算审查监督职能机构人员数量，采取有效措施改善职能机构人员素质、能力、知识等方面的结构；其次，加大对人大代表和人大常委会组成人员财政经济知识、预算法、监督法等法律知识的培训力度，以增强代表委员的履行职务的专业知识水平和业务操作能力；最后，要借助第三方非政府组织等社会力量来提升人大的监督能力，建立财经和预算监督的专家库和中介机构库，以便必要时成立财经和预算方面的专项监督专家委员会或委托相关专业化中介机构，就包括政府性债务在内的有关特定事项进行专业性审查监督[5]。

六、结语

通过政府审计工作发现，债务预算管理、举债项目计划管理、债务管理三方面的风险管理内容都是地方政府性债务管理工作过程中的风险内容，在政府审计过程中，针对地方政府性债务管理工作，要充分完善现有的政府性债务管理法律法规，通过完善政府债务预算管理工作体系，构建政府投资项目储备，以及相应的偿债基金，建立有效的地方政府性债务风险评估机制，通过不断加强对地方政府性债务的监控力度，落实行政问责制度，提升地方政府性债务管理工作水平，确保地方经济稳定、快速发展。

参考文献：

[1]邹力宏.我国项目收益债券发行规模及其对基础建设投资的影响——基于全国地方政府债务审计结果[J].金融与经济，2017（10）：89.

[2]刘骅，陈涵.地方政府融资平台债务审计质量控制的策略研究[J].财政科学，2017（10）：123.

[3]王明霞.对我国地方政府债务审计模式的几点思考[J].中国乡镇企业会计，2017（8）：223.

[4]龙娟.当前地方政府性债务管理存在的问题及对策分析[J].纳税，2017（35）：142.

[5]张晓民，陆峰.县级地方政府债务管理的实践与思考——以陕西省大荔县为例[J].预算管理与会计，2017（12）：43.