公交行业社会化经验在公共文化服务领域的应用研究

寇 垠

党的十八届三中全会提出要推动公共文化服务社会化发展。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确了公共文化服务社会化发展的目标和实施路径，核心是将市场竞争机制引入传统事业体制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地满足群众的公共文化服务需求。公共文化服务社会化的内涵是在政府主导前提下通过社会力量参与，实现从管办一体向管办分离、多元共治的治理体系转型，顺应人民群众从投票者或消费者向政策制定参与者的转变趋势*左艳荣：《公共文化服务亟须推进社会化》，《学习月刊》2015年第7期。，从而推动公共文化服务从传统封闭“内循环”供给主导模式向新型开放“大循环”需求主导模式转变*傅才武：《〈关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见〉的政策新亮点》，http：//zwgk.mcprc. gov.cn/auto255/201505/t20150513_30337.html.，对提高行政资源配置效率、缓解公共文化服务供求不平衡及提高公民参与度都有积极促进作用。目前我国公共文化服务社会化实践取得初步进展*李国新：《对我国现代公共文化服务体系建设的思考》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-04/06/content_1986532.htm.。国家出台了向社会力量购买公共文化服务政策文件并给出采购指导目录，社会各界已开始推进实施。目前出现了公私合作模式，如北京市东城区体育馆街道与皮卡少儿图书馆合作在辖区胡同设立中英文少儿图书馆；政府招投标采购社会服务模式，如无锡新区文化馆委托社会力量运营*孙军：《无锡新区公共文化服务社会化实践分析》，《文化艺术研究》2014年第4期。、北京市文化委员会委托保利剧院运营公司管理剧目排练中心；社会力量投资公共文化建设模式，如中山汇德丰和时代伊莱公司投资组建针对特定人群的博物馆和图书馆团队等。可见，公共文化服务社会

化主体已涵盖政府、非政府组织*徐玲：《发挥非政府组织在统筹城乡公共文化建设体系中的作用》，http//www.bjqyg.com/magazine/detail.aspx？ID=188.、公民个人等*黄明涛：《公民文化权研究》，武汉大学出版社2013年版。；社会参与内容涉及投入资金、组织活动、赞助等公益性或营利性合作项目；基层或城市新区在资源、人口和财政等方面创新空间更大，成为改革前沿阵地。当然，公共文化服务社会化也面临因细化规则不明确而产生的内生动力不足问题，如社会化边界、资产类型、合作模式、收益分配机制和绩效评价体系等界定不清，存在国有资产流失等政治性风险，社会化双方都因潜在风险难控而不敢轻易突破。*匡贤明、夏锋、何冬妮：《加快建立社会主义公共服务体制——“中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”观点综述》，http：//www.cenet.org.cn/article.asp？articleid=21979.*梁立新：《公共文化服务多元参与机制创新研究》，《学术交流》2014年第2期。要完善前述公共文化服务社会化细则需要深入的理论和案例研究支撑，而现有文献对经验案例的研究广度和深度不够，导致社会化思路不够开阔、可模仿借鉴的经验不足*马艳霞：《社会力量参与公共文化服务研究综述》，《图书情报工作》2014年第7期。。因此，本文以借鉴公交行业社会化经验为出发点，系统解析国际典型城市公交社会化改革经验及内涵逻辑，辨析公交社会化改革在公共文化社会化领域的适用性，最后提出相应的对策建议。

一、公共交通服务行业社会化改革的国际经验借鉴

公共文化服务和公共交通服务都是公民最基本的公共服务需求，是政府必须投入大量财政资源予以保障的基本公共权益，为提升两个系统的运营效率和服务质量，各国政府均采取了吸引社会力量参与的模式。公交服务社会化改革起步更早，累积了丰富的经验、案例，为公共文化服务社会化改革提供了重要的经验参考，鉴于国际性大都市的丰富经验和数据，本文选择典型国际大都市的公交服务社会化改革经验进行解析，为我国公共文化服务社会化改革提供借鉴参考。

(一)公交服务社会化的合作模式分析

1.公交服务社会化合作的体制分析

公交服务社会化合作模式多采取运营线路所有权和经营权分离模式，所有权归政府，运营主体从国有独资向国有民营混合转变。具体有三种模式：

一是管运分离下以社会力量为主的运营模式。伦敦公交从1985年因资金来源不足而开始私有化改革，至今形成私营企业主导下的经营模式，伦敦公交基础设施投资规划(2005—2009年)有40%来自社会部门。城市公交线路基本上对外招标社会化运营*地上铁、的士和轮船都授权私营企业运营，码头轻轨和有轨电车为国营。，地铁建设维护由社会力量运营，地铁公交服务由国有企业提供。中国香港的公交巴士社会化参与始于1933年的公交专营权制度，巴士、小巴和电车都由政府参股的社会力量运营，80%的出租车由市民个体申请运营，地铁由最初政府独资到2000年后社会参与，但政府持股比例达77%。

二是管运分离下以国有企业为主的运营模式。巴黎公交历经完全私营到完全国营再到公私混合，采取政府控股50%以上的公私混合经营。巴黎大区公交国营总公司承担了80%的客流量，国有铁路公司承担16%，剩余远郊区的4%由私营企业承担。德国柏林公交是国有主导下的混合经营，柏林国有运输公司负责运营地铁、电车和巴士，承担城市75%的公交客流量，轻轨和有轨电车由国企改制后的德国铁路公司负责。

三是政府管运一体下的公私合营。芝加哥城市公交运营由政府交通部门负责，1945年后几乎所有私营公交企业都被芝加哥交通管理局兼并重组。莫斯科城市公共交通几乎全部由市政府负责运营，仅小巴、出租车对私人开放，但2011年《国家财产和市政财产私有化联邦法(2011—2013)》将公交服务纳入其中，开启了社会化运营的改革。

2.公交服务社会化合作的运营模式分析

公交行业管理体制创新推动了运营模式创新，公交行业的线路和站场物业等资产运营权开始引入社会力量共同开发，使公交服务多元化水平大幅提升，服务能力和质量不断提升。公交系统从单一公交服务主业向“主辅并进、以辅哺主”转变，在全力保证公交服务质量前提下，充分挖掘系统资源效率潜力发展辅助业务，实现服务质量和辅业收益双重提升。主业服务汇聚了高密度和高流量的城市人流平台，而海量的公交服务人流量成为其重要的客户无形资产，可通过社会化合作开发提供增值服务，进而获得增值业务的商业收益。辅业定位于更好地服务于主业而开发的增值业务，通过挖掘、释放公交系统内长期低效和无效运转的存量与流量资产，创新公交服务内涵和辅业社会化模式体系，借由公交服务提供的海量人流平台，以满足乘客跨界多元化增值服务为手段，获得公交服务的辅业收益并反哺主业亏损，进而构建可持续的社会化公交服务新模式。公交服务主业和辅业协同发展有科学的机理保障(见表1)，能实现提质增效和闲置资源的资产化，最终提升公交系统的社会服务效益和资产运营效率。

表1 公交服务主体实施主业与辅业协同开发的机理

(二)公交服务社会化合作的效果检验

公交服务通过社会化合作实施主业辅业协同发展，其目的是在不断提升公交服务质量的前提下，促进公交服务实现社会效益和经济效益协调统一，实现经济效益的帕累托改进并缓解政府财政压力，进而保障公交服务持续健康发展。典型国际性城市的公交主业服务包括公交巴士、地铁、的士、轮渡和自行车等，辅业涉及了广告、租赁、博物馆、旅游、门票代售、收费等领域(见表2)。社会化合作显著提升了整个公交行业的社会效益和经济效益，后文将主要以伦敦、芝加哥和中国香港的公交服务社会化改革为例进行数据论证。

表2 典型城市公交服务的主业和辅业拓展情况

1.社会化合作提升了经济效益

英国伦敦交通局的辅业收入呈逐年上升趋势，具体涉及广告、停车场和自动取款机服务、房产出租、交通博物馆等。根据伦敦交通局2013年年报，2011—2013年的辅业收入占比依次达6.49%、6.79%和6.60%(见表3)。2013年收入最高辅业为广告，达1.447亿英镑，占总收入3.2%，广告投放覆盖车辆内外、电梯、自动扶梯、门栏、公交站牌、地下通道等。其次是站点房地产租金收入为0.583亿英镑，涉及地铁站、公交站房产设施和废弃仓库、毗邻公路土地等。再次是停车场、自动取款机和交通博物馆等业务，合计收入0.18亿英镑。提供票务和照片等服务收入达0.156亿英镑，铁路、长途巴士和短途巴士代售票的手续费也是一项收入来源。伦敦交通局按规定收取每周白天进入市区司机的8英镑/辆交通拥挤费用，2013年收入2.22亿英镑。

表3 2011—2013年伦敦交通局收入变动情况 (单位：亿英镑)

资料来源：伦敦交通局统计资料。

芝加哥公共交通管理局(CTA)收入包括票价收入、政府补助和辅业收入，2013年占比依次为42.88%、52.13%和4.98%。辅业收入中广告和特许经营收入逐年增加，2013年占比增至2.21%，与芝加哥公交管理部门放开酒类广告限制有关；停车收费、房屋租售等收入占比为2.74%，高于广告和特许经营收入(见表4)。

表4 2011—2013年芝加哥交通管理局营业收入情况 (单位：亿美元)

资料来源：芝加哥交通管理局统计资料。

香港公交是全球唯一盈利且无须政府直接补助的公交系统，其主要模式是通过特许经营引入社会力量参与。以载通国际为例，其在香港联交所上市，是香港最大的公交巴士运营服务提供商，控股九龙巴士、龙运巴士、路讯通控股(联交所上市)及多家非专营运输公司，并在物业和地产中拥有权益。据统计，2013年其营业收入74.2亿港元，税前盈利5.585亿港元。其中，票价收入69.23亿港元，占比93.29%，媒体广告收入占比6.29%，从2008年1.66亿港元增至2013年4.66亿港元；物业销售收入从2008年6.19亿港元锐减至2013年0.016亿港元，投资物业租金收入逐年增加，从2009年0.077亿港元增至2013年0.297亿港元(见表5)。

表5 2011—2013年香港载通国际营业收入情况 (单位：亿港币)

续表

资料来源：香港载通国际年报资料。

2.社会化合作提升了社会效益

通过制度与商业模式创新，国际典型城市公交服务水平不断提高，分担率大幅攀升至60%～90%。伦敦最早建立城市公交网络且在制度和商业模式创新方面起步早且程度高，而香港公交通过部分私有化实现了全球最高的城市公交分担率(90%)，获得全球唯一盈利体系的美誉，两个城市都非常具有代表性。

伦敦公交运营质量稳步提升。一是伦敦公交服务效率有很大改善。1990—2012年，高频率巴士的额外等待时间从2.2分钟减少到1分钟，计划和实际等待时间越来越接近；低频率巴士准点率从1990年的63%上升到2012年的86%，提前到站概率也从1990年的7.5%下降到2012年的0.8%；因员工和机械故障导致的运营里程也大幅下降，更多是因交通问题导致。从2003—2012年伦敦地铁的运营数据来看，地铁的计划公里执行比率从2003年的93%上升到2012年的97.5%；延迟超过15分钟的次数不断下降，从2003年的3178次减少到2012年的692次，站台关闭时间超过15分钟的次数则从2003年的1381次下降到2012年的312次；地铁站台平均等待时间从2.14分钟减少到1.2分钟。二是伦敦公交服务的乘客满意度不断改善。根据2007—2012年乘客满意度调查结果(见图1)，伦敦公交系统整体满意度打分都超过了80分，其中伦敦地上铁的满意度从2007年的71.2分上升到2012年的82分，伦敦有轨电车的满意度一直稳定在86分。

图1 2007—2012年伦敦公共交通满意度变动情况

香港公交超常规实现服务与投资的双赢。香港公交成为其城市经济发展的重要保障，以90%以上的城市公共交通分担率位居全球之首，既满足了城市出行需求，也实现了公营和私营公交运营商的盈利。根据香港特别行政区运输署的数据，2003—2013年平均每日公交乘客人次从1045.7万人次持续增加到1235万人次，日均运送能力提升了18.1%。每百辆车乘客的意外受伤率从2004年的3.642%持续下降到2013年的3.074%，整体下降了11.2%(见图2)。

图2 2009—2014年按月划分平均每日公共交通乘客人次

综上所述，国际典型城市公交的商业模式创新确实在一定程度上提升了城市公交体系的服务效率，使城市公共交通的服务满意度水平稳步提升。主业借助辅业提升服务的深度与广度，提供更优质的公交服务、分担更多交通流量、节约乘客公交时间精力等。辅业接入主业客流平台资源提升广告、商贸和配套服务的经济效益，提升了主业公交服务的服务内涵与质量水平。因此，公共机构能够通过体制机制创新实现帕累托优化，在不降低服务质量前提下提高系统效率和效益。

二、公交服务社会化改革经验移植公共文化服务领域可行性

(一)同属公共物品使经验移植有制度层面可行性

公共交通服务社会化改革的核心是引入社会力量的市场竞争机制对原有体制机制进行改造升级，实现整体服务效率和效益的全面提升，国内外公交服务社会化合作是基于管办分离前提下，通过让渡部分运营权进行丰富多样的社会化合作。对比发现，公交服务和公共文化服务在性质、功能和运营等方面有相似性，使得公交服务社会化改革经验在公共文化服务领域有重要参考价值。

第一，同属公共物品，政府是服务供给责任主体。公共交通服务满足群众基本出行需求，公共文化服务要满足群众基本精神文化需求，都有基础性、公益性和服务性特征，政府必须保障公共交通服务享有权和公共文化享有权。

第二，组织生产体制机制类似，都是由政府投资主导并保障其持续运行。公交服务和公共文化服务都由政府投资兴建并持续提供人、财、物等服务保障，服务主体可能是政府或类政府组织，但政府对服务绩效承担终极无限连带责任。第三，服务需要投资大量专用性资产，根据不同服务属性特征配置大量专有性资产，涉及有形资产(房屋、土地、设施设备、物料等)和无形资产(人力资源、特许资质、技术、商标、广告权等)，这些资产的所有权和运营权一般归属政府，但运营权可分离出来引入社会力量实施市场化合作。

第四，服务都形成大量客户流量资源，公交服务和公共文化服务都能汇聚大量客户流量，而客户流量是形成平台经济的基础，可基于客户流量衍生出广告服务或其他生活服务门类，成为公共服务机构重要的客户资产。

第五，服务绩效目标都以满足群众基本权利为最重要的经营目标，坚持在社会效益第一的基础上兼顾经济性指标。公共交通服务以保障居民基本交通出行权利为第一要务，公共文化服务以保障居民基本文化权利为第一要务。

第六，日益扩大的政策性亏损倒逼社会化改革。二者都遭遇生产要素市场化定价和服务政策性定价的困境，使得公交和公共文化服务主体面临日益严重的财政亏损负担，进行社会化改革提高效益和效率成为共同的发展趋势。

基于前述六个方面的分析可知，公共文化服务领域借鉴公交服务社会化改革经验，既有类似的体制机制特征，也有类似的生产运营规律和资产结构特征，更有相同的因需求增长带来的日益沉重的政策性亏损压力，所以将公交服务社会化改革的经验运用在公共文化服务领域具有学理上的可行性。

(二)公共文化社会化实践证明公交服务社会化改革经验有可操作性

公交行业社会化的管理制度创新在公共文化服务领域有可操作性。公交服务社会化改革采取管办分离后引入社会力量承担运营的模式，使政府从裁判与运动员双重身份聚焦为专业裁判，通过制定绩效评价指标和科学考核确保公交服务社会化的质量和群众满意度。社会合作力量在既定绩效约束下，依据法律法规框架组织生产服务，与政府职能转变改革目标思路一致。这种体制创新在公共文化服务领域正在探索，基层或新区政府通过招投标委托专业公司管理，政府通过适当的资金或政策支持确保参与积极性，如北京市文化委员会授权保利剧院运营公司承担剧目排练中心管理活动。

基于资产运营权社会化的公共和私人合作模式(PPP模式)具有可操作性。公交行业为提高场站土地资源运营效率并获得社会资本投资参与，将场站土地开发运营权进行社会化招投标，采取BOT(Build-Operate-Transfer)等模式，由社会资本投入并按政府要求建设公交场站综合体，商业综合体部分由社会资本按合约规定在一定时期运营，公共交通设施部分由政府或政府委托社会力量运营，这解决了投资建设资金短缺问题、项目管理滞后问题、资源低效配置问题等，实现了社会资本对公交服务资金与效率支持。公共文化服务领域也可采取类似模式，据武汉大学国家文化发展研究院基层调研，由于基层政府面临建设资金不足、场馆维护负担重、独立场馆群众参与不足等问题，在新建文化场馆时已开始采取BOT模式，如湖北英山县文化馆项目。

基于公共服务形成的巨大人流量资源衍生资源权利开发模式有可行性。公交服务的车辆和站台场馆等载体，因高密度客流而拥有巨大平台流量价值，可衍生出场站物业经营权、广告经营权、商业经营权等无形产权，成为公交行业社会化开发的重要资源基础。典型城市公交运营主体以其开发了广告、租赁和配套生活服务业等社会化合作项目，核心是对服务人流量衍生资源权利价值的社会化开发。公共文化服务机构也有公共文化参与人流量、土地和房屋经营权、赞助权、文创产品开发运营权等资源权利，还有因公共文化服务信息化建设衍生出的网络平台广告运营权、流动服务车辆车身广告运营权等。对该类资源权利进行社会化合作开发在公共文化服务领域也有案例实践，如宜昌市西陵区图书馆儿童观影活动获商业银行赞助、故宫博物院借助大量参观人流量销售自己开发的文化创意产品，2015年销售额达10亿元。

综上所述，公交行业社会化改革经验在理论和实践层面都能适用于公共文化领域，公交服务社会化改革的理念开拓了公共文化社会化改革的视野，相关社会化合作模式可在公共文化服务领域实施，公交社会化的社会效益与经济效益评价体系为公共文化服务社会化绩效评价提供了借鉴模板。

三、对推进我国公共文化服务社会化的政策建议

(一)以基层或新区文化机构为着力点大力推进社会化改革

公共文化服务社会化落脚点仍是每个公共文化服务机构，如同公交服务社会化改革落实在每个公交运营主体实施的社会化合作项目中。我国基层公共文化机构作为公共文化服务的主力保障，决定了我国全面建成文化小康社会的目标质量，由于基层公共文化机构大多效率不高、供给需求不匹配、群众参与度较低，未来政府财政保障增速空间有限，要适应新时期群众的公共文化服务需求变动，必须要改革资源投入和管理运行机制，所面临的社会化改革压力更大更紧迫。从公交服务社会化改革个案经验看，公共文化服务机构通过充分挖掘和释放公共文化机构的人力、财政、场地、设备和活动等资源价值，提高基层公共文化服务主体运行效率和效益，可在一定程度上激发内生动力。社会化改革创新要从下往上进行，基层或城市新区因体制机制原因而拥有更多社会化政策创新空间，各级政府可从这类机构入手，加大试点创新力度，充分吸收公交行业社会化合作经验逻辑，通过渐进式改革累积经验并出台细化改革范围、规则和体制机制创新政策，为全面推进公共文化服务社会化改革提供充足的政策缓冲和试点保障。

(二)紧跟公共文化改革前沿，探索社会化改革的体制与机制创新

公交服务社会化是在管理体制创新允许的前提下，通过机制设计充分挖掘并释放系统内部的资源价值潜力。公共文化服务社会化合作也必须始于制度创新而散发于机制创新，公交行业经验已说明体制创新和机制设计决定了社会化改革的质量，顶层制度设计要综合考虑社会效益和经济效益的平衡，要避免因过度社会化对服务的公益性主体的损害。在借鉴经验时，要充分考虑公共文化服务与公交服务的差异性，公交行业社会化是基于其独特的服务需求和供给特征，公共文化也有独特的供求规律和体制机制特性，社会化要符合行业本身的体制制度框架和技术规律。公共文化服务需求刚性相对不足、观众参与频次不高、党宣意识形态属性强、场地设备资产专用性高、服务过程对环境要求高，特别是文化服务生产的标准化水平显著低于公交服务，一辆公交车就能解决居民基本公交出行需求，而基于“类型技术”划分的公共文化服务则需要大规模配套资源*傅才武：《对构建大文化传媒行业体制的思考》，《政策》2014年第2期。。因此，公共文化服务社会化体制创新设计要具有前瞻性和实操性，要考虑以“类型技术”划分的不同公共服务机构主体特征，还要兼顾互联网时代“平台技术”推动的未来传统机构功能合并形成的大文化机构特色，如此才能通过体制性创新激发社会化机制的持续创新活力。

(三)加紧开展公共文化服务机构社会化的清产核资工作

公共机构开展社会化合作的本质是将公共资产的使用权进行市场化合作开发，通过提升其资产的社会化运营效率，促进公共服务效率和效益的显著提升。公交行业社会化已形成相对完善的资产分类与价值评估体系，其有形资产包括机械设备资产，如车辆和维修设备等，而无形资产有客户资产、线路经营权、土地使用权、广告经营权、专利、商标、著作权和非专利技术等。公共文化服务机构社会化合作标的是公共文化服务的各类资源资产，要满足权属清晰、数量可计、价值可量且可进行社会化合作开发的要求。由于目前我国对公共文化服务机构的资产结构、价值评估、权属界定等理论与实践研究不足，大量公共文化服务机构缺少资产运营知识与文化的普及，也缺少以资产开发进行社会化运营的思维体系，导致公共文化服务社会化缺少人才智力支撑和可计量资产准备。国家已出台的推进文化文物单位创意产品开发的指导意见，希望通过文化创意产品开发实现公共文化服务机构主业辅业的战略互促互动，也是推进公共文化服务社会化改革的主流方向，但由于文化创意产品开发的基础是各类文化文物单位的资源资产，而文化文物机构在资产清产核资、资产权属界定、资产价值核算、资产商业合作等方面的准备不足，导致社会化开发缺少权属清晰且价值可量的资产准备。社会化合作联动的国有资产财权、事权和职权等权力分配处置细则也没有明确，又导致了社会化合作主体都面临国有资产流失可能带来的政治风险。因此，基于公共文化资产分类框架和价值评估体系进行公共文化机构清产核资十分必要且紧急。

(四)尽快建立公共文化服务社会化的绩效评价制度与指标体系

俗话说“没有规矩不成方圆”。任何政府政策在实际运行中都可能出现路径偏离，必须要有强有力的监督机制和明确的评价指标体系才能避免事与愿违。公交行业社会化改革能取得显著成绩的前提也是由于其有清晰明确的绩效评价制度和指标体系。公交服务有明确的社会效益衡量指标，如公交车准点率、公交系统事故率、公交日运输能力、乘客意外受伤率、乘客满意度等，经济效益则以收入、利润增长或成本减少等来衡量，这些保障了公交服务社会化目标的实现。同样，公共文化服务社会化改革也要建立绩效评价制度和指标体系，这样才能确保社会化改革目标的实现。科学的绩效评价指标体系是确保公共文化服务社会化改革目标顺利达成的基本准绳，发挥着关键的改革方向引导和行为纠偏功能，也是落实十八届三中全会要求文化事业单位建立绩效考核机制的基本任务。《关于加快构建现代公共文化服务体系意见》也明确提出，要制定公共文化服务绩效考核指标体系，建立公共文化服务机构绩效评价制度，将绩效评价结果作为预算、收入分配和负责人奖惩依据。因此，建立公共文化服务社会化改革的绩效评价制度和指标体系十分必要且紧急。公共文化服务社会化的目标是更好地服务于人民群众的基本公共文化权益，公共文化机构实施社会化改革的绩效衡量标准必须以此为最终标准。公共文化社会化改革不是简单的社会化或效益化，必须要以不削弱政府核心主导地位和不降低服务质量为基本前提，通过引入社会力量和市场机制提升系统综合运行效率和服务质量，从而更好地满足人民群众日益增长的文化需求。故而，社会化是路径而不是目标，政府必须要对社会化改革的目标和任务进行顶层制度设计，明确公共文化社会化改革的方向、目标和任务，确立社会化改革的常态性绩效评价制度，建立科学的社会化改革绩效衡量指标体系，确保社会化改革按照既定目标前行。