西藏高校资金使用效果及其评价探究

唐 静，付 妍，王依然

（1.西藏民族大学财务处 陕西咸阳 712082；2.西藏大学财务处 西藏拉萨 850000；3.西藏民族大学财经学院 陕西咸阳 712082）

从西藏高等教育的发展进程来看,高校的办学规模随着教育经费逐年增加而扩大,办学层次也从最早的专科、本科提高到如今的专科、本科及硕士、博士研究生层次。截止到2015年,西藏普通高校共计8所,包括5所本科院校，2所专科学校，1所高等职业学校，教育总经费为188,182万元，普通本专科在校生规模为42,855人。为了客观反映西藏高校的资金使用效果，本文从教育经费来源总量、结构变化以及经费使用方面，对西藏高校资金使用效果及其绩效进行评价分析。

一、西藏高校教育经费投入与使用现状

2015年，西藏8所高校教育总经费达18.82亿元，比2010年8.28亿元增长了127.25%。财政预算安排教育经费17.24亿元，比2010年的6.96亿元增长1.48倍（如图1所示）①。由此可见，年财政教育投入出现快速增长势头，体现了西藏自治区政府对高校发展的高度重视。

图1∶2010-2015年西藏高校教育总经费和公共财政预算内教育拨款

（一）公共财政预算内教育拨款占教育总经费比例增幅较大

2015年，西藏高校教育总经费中公共财政预算安排的教育经费所占比例为91.62%（如表1所示），比2010年的84.02%增加7.6个百分点。

表1∶2010、2015年西藏普通高等学校经费来源结构变化对比

（二）高校教育总经费中学费收入所占比例增幅较小

2010年，西藏高校学费收入10,682万元，占教育总经费中的12.90%，2014年普通高等学校生均学费比2013年略高（如表2所示）。其中本科院校基本上没有变化，专科学校学费增加幅度较大，但相比全国普通高等院校每生每学年3500-6000元左右的学费标准，西藏高校整体学费标准仍然大大低于全国平均水平。

表2：2013-2014年西藏普通高等学校生均学费 单位：元

（三）生均公共财政预算内安排的教育经费支出年均增长率高

2015年，西藏普通高等学校支出37,929.87元，比2010年增加15,092.38元，增幅66.09%，年均增长10.68%。生均公共财政预算教育事业费支出34,219.19元，比2010年增长99.47%，年均增长14.80%（如表3所示）。

（四）生均日常公用经费支出逐年减少

2015年，西藏高校生均日常公用经费为3,326.86元，比2010年的5191.31元，减少35.91%。2015年，生均财政预算内日常公用经费3,051.86元，比2010年的6799.86元，减少55.12%（见表4）。

表3：西藏自治区普通高校2010-2015年生均经费 单位：元

表4：2010-2015年西藏生均财政预算日常公用经费和生均日常公用经费比较 单位：元

（四）高校科研经费收支均逐年大幅增加

西藏四所本科院校科研经费收入近年来呈现逐步提升的势头，其中2015年较2014年有大幅增长,增幅超过250%；科研支出比2014年也有所增加，但各高校幅度差异较大。

（五）高校本科生和研究生奖贷助学金支出持续增长

1、本科生国家助学金支出保持持续增长趋势

表5：2010-2015年西藏高校本科生奖贷助学金支出（单位：万元）

2015年，西藏普通高等学校本科生奖贷助学金支出3310.5万元，比2010年增加6.54%，资助学生13714人次。国家助学金支出1656万元，比2010年增加31.80%。(如表5所示)

2、研究生国家助学金支出不断攀升

图2∶2013-2015年西藏高校研究生奖助学金支出变化

2015年，西藏高校研究生奖学金支出580.2万元，比2014年增长30.15%。国家助学金支出768.2万元，比2014年增长99.63%,占奖助学金支出总额的56.97%。(如图2所示)

二、西藏高校资金使用效果分析

（一）高校经费来源呈现单一化格局

从上述图表可知，西藏高校教育总经费呈现波浪形递增态势，2010年，公共财政预算内安排的教育经费和学费分别占普通高等教育总经费的84.02%和12.90%；2015年，公共财政预算内教育经费和学费分别占普通高等教育总经费的91.62%和12.90%。由此可见，西藏高校经费主要来源于单一的财政性教育经费。

（二）资金支出结构与将西藏高校建设成为教学型大学相关联

高校经费支出结构既与高校的职能有关，又与学校发展阶段有关。高校按科研规模大小分为教学型、教学研究型、研究型。在教学型高校的支出结构中，教学支出是占大比重的支出，科研支出很小。教学研究型高校的教学支出占其总支出的一半以上，而其科研支出则较教学支出低。研究型大学的经费支出特点在于科研支出接近或超过教学支出，占总支出比大。西藏各高校的资金教育经费支出最高的占其总支出的92%，最低的也达到了80%；在科研经费支出上，最多的高校不到2000万元，最少的高校仅为100多万元。由此可见，西藏高校资金支出结构与其定位于西藏高校建设成为教学型大学相统一。

（三）高校资金使用效果不佳，专项资金沉淀严重

西藏各高校预算内资金投入每年都在增加，经费普遍充裕，但通过检查发现，西藏高校整体资金使用率不高，部分专项资金，如学科建设，科研经费等沉淀较多，没有更好发挥专项资金应有的使用效果。

（四）财政资金支持西藏高校教育事业快速发展

西藏高校经费不断增加，对学科建设支持力度在不断加大，教职工收入稳定增长，高校办学环境不断改善，实验室、学科建设、科学研究，毕业生一次性就业率等指标在近五年都有较快提高，从西藏高校本科评估情况看，不但都通过了教育部的本科合格评估，部分学校还获得优秀，同时西藏民族学院成功更名为大学，西藏大学也成为了博士点授权单位。

三、西藏高校资金使用效果评价存在的问题

（一）缺乏系统的资金使用效果评价体系

目前，西藏八所高校财务部门还没有一家学校有系统性的年度资金使用效果评价体系，现有的评价往往体现在财务决算报告或上级要求的项目验收报告中。以西藏某大学为例，财务处每年都编制年度财务决算报表，财务分析报告中对学校的资金收入、支出状况及预算执行情况进行简单概述，对各项目经费的使用和结转情况也会做出说明，但资金使用效果怎么样？项目产生出的经济效益和社会效益如何？基本上没有一套系统的资金使用效果评价体系做出测评。专项资金只是在项目完成验收时，或科研项目结项等情况下，才做出审计报告，主要是对资金合法合规等情况进行督查。学校管理层也没有定期发布年度教育发展报告制度等。

（二）忽视使用效果评价与监督

首先，西藏高校财务管理工作作为常规工作，财务管理也就以预算为中心，重视预算的执行过程，对资金使用效果的评价指标仅限于资产负债率、预算收支完成率、固定资产增长率等几个简单指标的反映。其次，政府主管部门往往关注财政资金使用进度和招投标等领域的规范性及资金使用过程的合法合规性，对高校资金实际使用效果比较忽略，更谈不上精细化管理和评价。

（三）资金使用效果评价指标单一

西藏高校财务缺乏套系统的资金使用效果的测评方法，一般在编制财务决算时，才对当年资金收支情况、预算完成率情况、资金结余、结转情况等运用单一的财务指标进行说明。财务分析报告中，也多是关注当年资金使用的结果，即短期经济效益，对资金使用的长期效益和社会效益缺乏深入分析，这就导致资金浪费的情况时有发生，甚至出现资金长期闲置沉淀的现象。另外，西藏高校整体财务管理水平和项目编写论证水平不高，资金使用效果指标体系相对复杂，工作量较大，涉及到学校发展的方方面面，需要多部门协同进行。

（四）采用预算对比评价资金使用效果

西藏高校基本上没有采用零基预算方法，下一年度的资金预算是在上年资金支出的基数上，结合本年度各个部门将要开展的项目资金需求进行粗略调整，资金预算缺乏统筹安排，相对而言不够精细、准确，存在某种程度的随意性和盲目性，年末仅利用预算管理进行准确性和有效性评价，对比分析出来的数据，缺乏资金使用效果评价体系进行严格的量化测评，不能对如何减少资金的铺张浪费，合理安排预算资金的使用提供管理依据。

（五）使用效果评价重经济效益，轻社会效益

西藏高校评价资金使用效果只重视单个项目资金使用情况和项目经济效益进行评价，如重点学科年度检查表，其中一项就是年度资金使用情况。学校也很少编写年度教育发展水平报告，对学校的社会效益指标，包括学校的教学水平、就业质量、科研能力、学科建设水平、服务社会能力、学校创新管理能力等进行量化考核和评价。这样严重就影响到了高校教育资金使用效果评价，导致高校资金评价时产生“重经济效益、轻社会效益”的问题。

四、提高西藏高校资金使用效果评价的相关对策

（一）更新资金使用效果评价观念，健全资金使用效果评价体系

学校财务管理办法明确规定要实行资金使用效果的绩效考核制度，但事实上校级管理层和财务管理部门并没有有效执行，重视程度也不够，相对于评价资金使用效果而言，学校管理层更加关心各级财务部门的检查，确保资金按进度使用，避免因为预算资金完成率低被收走。因此，校管理层必须进一步强化资金使用效果评价重要性意识，成立评价领导小组，统一制定资金使用效果评价规章制度，明确评价激励和约束机制，确保在每一个年度末，在编制决算报告的基础上，及时作出资金使用评价报告，对评价报告中揭示的问题，要有专人督促整改。

（二）提高财务人员素质，提升学校财务管理水平

西藏高校财务人员整体素质不高，财务管理水平相对落后，制约了高校对资金使用效果的评价。好的体系固然重要，但必须有合格的高水平人才去实施。学校要定期组织财务人员进行业务培训，积极到内地高校交流取经，也可以利用教育部援藏政策，吸引其他高校的财务管理骨干到学校财务处挂职，并指导业务知识，帮助学校构建有西藏特色的、简单可行的财务评价指标，以提高学校财务管理能力。

（三）强化财务制度建设

财务制度是关于财务管理工作的规则、方法和程序所制定的规范性文件。首先，高校财务制度设计应以国家财务、会计制度有关规定为基础，针对自身办学特点和整体财务管理要求，制定出一套严谨而完整的财务组织制度、会计核算制度、全面预算管理制度、内部控制制度、财务分析制度、财务绩效考评制度等体系；其次，财务制度建设不只是财务部门的工作，而应是在学校管理层的支持和各职能部门、院系配合下，学校整体的制度建设；再者，财务制度不只是书面文件，更重要的是学校管理层应该“以身作则”加强自我约束，财务部门做好沟通协调，各职能部门、院系人员对制度严格遵照执行，避免财务制度流于形式；最后，学校管理层应支持和监督制度的实施，对制度的执行进行严格考评和考核，并根据绩效进行必要奖惩，形成“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的管理氛围。

（四）增强决策的科学化与民主化决策

高校资金使用率低，往往和学校决策失误及管理不善相关系。有些实验室设备投入经费巨大，但实际用于科研和教学的时间并不多，还有部分高校在学科发展等领域，前期论证研究不到位，导致资金的投入与产出不成比例。因此，高校在诸如设备购置、教育资源配置等重大支出时，必须深入调研，合理支出，实效为先。对于战略性和全局性的重大问题，要问计于民，搞好调查研究，要通过建立健全民主决策、科学论证、专家咨询、纠错问责等机制，建立科学民主决策的长效机制。同时，要建立决策评价机制和相应的决策评价跟踪机制，对决策方案进行及时论证优选和有效价值评估，并且进行实时跟踪。

（五）强化预算管理和执行监督

一是加快年初预算分配方案进度。西藏高校年初预算资金分配方案是采用自下而上的编制方式，编制程序实行“两上两下”的流程，因此，预算编制周期长。据调研，某高校的年初预算资金分配方案下发各职能部门、院系时间在本年度的4-5月份，这就造成各职能部门、院系在资金使用上预算与执行相脱离。为缩短年初预算资金分配方案编制时间,一方面，财务部门应成立由负责分管财务的校级领导的预算编制小组，配备专业技术水平高的会计人员，减少协调、平衡各职能部门、院系时间；另一方面，财务部门应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知，督促各职能部门、院系预先对下一年的工作做出全面可行性规划。

二是加强年初预算分配方案的准确性和合理性。年初预算分配方案是对高校日常经费和专项资金、预算内和预算外资金的合理管理，以便有效反映高校资金使用基本状况，是实施高校发展战略目标的重要保障，是评价高校资金使用效果的重要依据，是避免高校资金铺张浪费、规避财务风险的有效方法。加强年初预算分配方案的准确性和合理性，首先，高校管理层必须明确发展的战略目标，资金预算在统筹兼顾原则下，围绕学校发展战略目标对资金做出细致安排，避免预算的盲目性；其次，预算方法分为固定预算和弹性预算，增量预算和零基预算，定期预算和滚动预算。高校可以根据资金不同性质而选用适用的预算方法，提高预算的准确性和合理性；最后，财务部门要定期召开资金平衡会，通报各职能部门、院系预算执行进度，及时发现和纠正资金使用过程中的超预算行为，并且，根据资金使用的具体变化，分析并及时调整预算，以达到动态的预算管理目标。

三是加大预算执行力度，建立预算绩效监督机制。年初预算分配方案一经学校办公会研究通过，各职能部门、院系必须按照预算执行，财务部门对预算实施进行跟踪管理，切实保证预算指标落实到位；同时，开展各职能部门、院系预算绩效考核、评价，层层追究浪费办学资源、资金使用低下的各职能部门、院系责任。因此，高校必须狠抓预算执行前期、中期和后期监管工作，建立健全经济责任制度和规范绩效责任考核与奖惩制度，推进专业化和科学化预算管理，使各职能部门、院系真正为高校资金使用绩效负责。

（六）构建高校财务信息披露平台

目前，西藏高校有校长办公会，也有季度或不定期的财务会议，为了增加高校经费使用的责任感和社会感，提高教育财政经费使用的透明度，西藏教育主管部门可以在教育系统网站定期披露高校资金使用情况，以接受社会的监督，也可以让各高校之间相互比较相互借鉴，对资金使用效果不佳的高校进行约谈和督查。同时，高校内部不但需要定期发布各单位的资金使用情况、各项目资金的使用情况，对存在的问题及时指出纠正，可以及时避免财务风险，更好地督促各单位按预算进行资金的合理使用；而且还需要定期定点和各单位、各项目负责人加强信息交流，及时传达新的财务信息，对新制度作出业务上的解读，指导其熟悉报账流程，改变各单位、各项目负责人对财务部门“门难进、脸难看、事难办”的认识，全面提升财务部门的服务水平。

（七）优化资金支出结构，提高资金使用效果

高校资金支出按支出对象可分为人员经费支出和公用经费支出两大类。在学校资金收入确定的条件下，人员经费支出增加，必然导致公用经费支出减少。当前西藏高校都在加快转型发展，一方面要确保教职工工资收入稳定增长，另一方面要积极进行人事制度改革，通过适当量化考核竞争机制，

打破现有职称终身制，学习借鉴内地高校实施绩效工资制度，优化人员经费支出结构；同时各高校要根据各校的“十三五”规划，做好资金的统筹配置，并根据年度或季度资金使用效果的评价情况，进行动态调整，切实提高资金使用效果，让有限资金发挥更大的作用。

[注 释]

①本文中所用数据均来源于西藏教育经费财政报告。

[参考文献]

[1]陈爱东.西藏教育经费财政报告[M].北京：光明日报出版社，2015.

[2]吴孔勇,周运兰.高校科研经费管理政策完善研究[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2014(6).

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