解决政务服务信息孤岛的技术路径探究

陈宏晓

在大数据不断发展的今天，信息孤岛已是阻碍电子政务发展的最大障碍，也是电子政务信息整合和共享所要重点解决的难题之一。

目前，信息孤岛主要存在国家部委统一建设系统、省级部门统一建设系统、市级部门统一建设系统、区县市统一建设系统的四种形式。虽然建设形式只有四种，但应用情况却很复杂。以省级部门统一建设系统为例，就可能存在以下应用情况：省级部门统一开发，全省统一使用，数据由省级管理；省级部门统一开发，全省统一使用，省市两级分级部署，数据由省市两级分别管理；省级部门统一开发，省级权力下放到市县，市县使用，数据由省级管理；省级统一开发，省级权力下放到市县，市县使用，数据由省、市两级分别管理等多种应用情况。

要解决信息孤岛问题，其关键点不在于信息系统是由谁来建设，而是数据在哪个环节上能够获取。即使是国家部委统一建设系统，如果在市级相应部门能够实现数据落地，那么这个信息孤岛就可以在市级层面实现打通，而不需要市级层面向国家部委系统要数据。解决信息孤岛需要自上而下地解决，层级越高、解决力度越大，效果就越明显。

要解决信息孤岛问题，首先要清楚打破信息孤岛要达到的目标、实现的效果是什么，不同工作目标采取的方法和途径都不尽相同。实际工作中，我们可以将解决信息孤岛归纳为三个阶段。

阶段一：通过打破信息孤岛，加强权力监管，使政府权力在阳光下运行。

随着大量权力的取消或逐级下放，对这些权力的监管就变得尤为重要。为实现这个目标，可以采取数据交换方式对接部门办事系统（见图1），获取相关数据，实现权力监管。

实现方式：首先是建设统一的权力事项库。在权力事项库中建立统一权力目录、统一编码，规范事项名称、法律依据、流程环节、承诺时限、办理人员、办事职能等要素，将部门权力统一纳入“权力笼子”。

其次是建立统一的权力运行或监察系统。按照权力事项库的权力编码、事项名称、流程环节等要素建立全办事流程的运行系统或监管系统。

第三是建立全区域范围的数据交换平台。制定统一的交换标准，在各部门办事系统前部署交换前置机。

第四是各部门要遵照权力事项库的权力编码、事项名称、流程环节等要素，按照交换标准，将本部门权力行使的全过程数据，通过数据交换平台，实时交换给权力运行或监察系统。

第五是权力运行或监察系统接收到各部门的全过程数据后，通过与权力事项库的数据比对，发现各部门权力行使过程中存在的问题，如发现部门没有按照对外承诺时限完成办事业务时，会对该部门发起红牌进行警告。

阶段二：通过打破信息孤岛，实现部门之间数据共享，减少群众不必要的证明材料。

实现方式：首先要构建本区域内的政务信息资源目录体系。按照《政务信息资源目录体系》国家标准，依托统一的电子政务网络，构建覆盖本区域内的多级政务信息资源目录体系，形成政务信息资源物理分散、逻辑集中的信息共享模式。

其次是建设政务信息资源共享交换平台。按照前置库和数据交换系统相结合的交换方式，把各级政府部门的数据资源，按照统一标准和规范格式交换到政务信息资源目录体系中，逐步形成区域内数据资源中心。各级政府部门根据区域内数据资源中心归集的数据资源，按照业务需求通过政务信息资源共享交换平台将数据资源应用到业务系统，实现数据即时调用、数据查询、数据落地、数据再封装等需求。

第三是建设政务信息资源接口管理平台。根据各级政府部门之间的特定应用，构建区域内的数据接口管理平台。按照统一规范和标准提供特定部门之间、特定场景的专题数据的点对点接口数据服务，减少数据资源中心数据清洗、比对、整理环节，提高数据的即时性和高质量全集归集。同时对所有数据接口进行统一接入、统一管理和统一监控。

应用案例：根据图2所示，部门1、2、3分别把本部门数据A、B、C、a、b、c、1、2、3歸集到在区域数据资源中心。群众到部门3办事需要提供A、b、1、Ⅰ、①材料，其中A、b材料可以通过政务信息资源共享交换平台从区域数据中心获取，1材料从部门3内部获取，Ⅰ是用户自行填报，①材料需对部门2的a、b材料进行重新封装形成专题数据。由于区域数据中心无法提供这个数据，因此由部门2将a、b材料加工后，定制开发数据接口，由区域接口管理平台通过点对点数据接口方式提供给部门3。在该案例中，通过数据共享群众到部门3办事所需的5份材料可以减少到1份。

阶段三：通过打破信息孤岛，实现部门之间业务联动，使群众办事从找部门转变为找政府“一窗受理”。

群众和企业眼中办理的“一件事情”，比如群众办理不动产登记证、企业投资建设项目，需涉及多个政府部门，对群众和企业而言，他们并不关心政府内部如何流转，经过了多少个部门和多少个审批环节，他们只关心能不能马上办、网上办、一次办。

实现方式：首先需建立办事业务的标准规范。把涉及多个部门的“一件事”，按照群众和企业“一次递交、分别办理、统一出件”的办理标准，依法梳理、整合、再造审批流程，规范受理范围、申请条件、申请材料、办理时限等要素内容，建立“一件事”联合审批的全流程配套规则。

其次是建设统一受理平台。

实现流程：第一步，群众和企业通过网站或到物理大厅提交“一件事”办理所需的全部资料到统一受理平台。统一受理平台将申报材料中的非结构化数据写入统一文件服务器（数据共享平台提供），同时向数据共享平台提取该事项所需的相关部门业务数据，并向“一件事”相关部门业务系统推送申报数据。第二步，相关部门业务系统根据收到的申报信息，到统一文件服务器中获取申请材料中的非结构化数据以及数据共享平台提供的相关部门业务数据，开展事项办理。相关部门在各自业务系统的办理过程和办理结果数据，都会及时反馈到数据共享平台，并在统一受理平台体现。按照统一受理平台配置的联办事项流程，最终由“一件事”牵头部门C根据其他部门办理结果，对该事项进行最终办结。第三步，最终办结数据都传递到统一受理平台。群众和企业通过网站或到物理大厅跟踪事项办理情况并获取办理结果。

系统架构：系统由接入层、应用层、应用支撑层、基础设施层以及统一标准规范、统一安全保障体系组成。接入层包括大屏、计算机、手机、微信、便民终端、电视终端、门户、短信、微博、网站等，直接面向政府部门、公共服务部门、个人、企业、社会团体、开发者。应用层包括统一受理平台、权力运行系统、电子证照系统、权力事项库、电子档案系统、电子监察系统、电子签章系统、统计分析系统、公共支付系统等相关应用。应用支撑层包括软件基础云服务平台，需求定制扩展应用快速构建服务，数据共享平台服务接入标准化，其他软件设施等。基础设施层包括数据存储服务，计算服务 、负载均衡、备份服务、网络服务。

基于统一受理平台打通部门自建系统：统一受理平台采用“受理和办理”相分离模式将各部门业务系统承担的申请、受理、办理、反馈四个环节分离出来，统一整合到统一受理平台，形成统一受理平台申请、受理，部门业务系统集中办理，统一受理平台办结、反馈的业务办理模式。

按照“受办分离”模式，统一受理平台作为群众和企业到政府办事的唯一入口，负责统一获取群众和企业办事的申请数据；根据办事涉及的部门，统一受理平台将申请数据分发到相关部门；相关部门办结后再通过统一受理平台将结果数据传递给群众和企业。在这个系统架构中，统一受理平台起到了数据交换路由的桥梁作用。

通过统一受理平台可以联通各级部门业务系统，打通部门之间的数据链路，实现部门办事业务的联合审批、并联审批、多级联审等功能。按照统一接入规范，各级部门业务系统需调通与统一受理平台的收件分发、受理、补正补齐开始、补正补齐结束、特别程序开始、特别程序结束、办结等7个接口，实现与统一受理平台的全面数据对接。

基于统一受理平台实现同城通办、异地办：在统一受理平台实现了与各級业务系统数据打通的基础上，群众和企业可按照窗口服务范围，结合自身实际，选择离自己工作、生活较近的窗口或通过网络以及快递方式，就近就便提出申请。事项受理部门和实际办理部门按照“审批权属不变、数据网络流转、批件快递送达”模式进行内部流转，并将办理结果告知群众和企业。

如，户籍在某区的群众到就近的村便民服务点将申请材料进行递交，通过统一受理平台从村节点——街道节点——县级平台——区级平台，将申请数据递交到区相关部门，该部门受理并办理后将办结数据再原路返回，或者通过快递送达方式将办结结果送达办事申请人。

基于统一受理平台实现“一事联办、一表申请”：涉及多部门的联办事项，申请资料多、表格多，群众搞不清、弄不明，往往导致有遗漏、反复跑。通过统一受理平台，将多部门申报材料进行整合去重，梳理形成一份涵盖所有相关审批部门信息但不重复的申请总表，将多部门的“多表制申请”为“一表制申请”，申请人在申请过程中只需要填写一张综合申请表、提供一套申请材料。

申请人通过统一受理平台递交的综合申请表和申报材料，根据各部门的业务需求，一张综合申请表里的各数据字段被拆成各部门所需的数据字段，并分别封装成各部门的申报表，实现“一表拆多表”；一套申报材料里的各种材料被拆成各部门所需的申报材料，实现材料分拆。

各部门收到所需的申请表和申请材料后进行办理审批，其中涉及部门之间前后置审批时，可以通过统一受理平台获取相关部门的审批结果，而无需申请人再提供；涉及部门之间联合审批、多级审批的情况，可以通过统一受理平台发起关联审批或多级审批；涉及部门联合踏勘的情况，可以通过统一受理平台由牵头部门向相关部门发起联合踏勘请求，完成踏勘工作，最终由“一件事”的牵头部门将办事结果反馈给统一受理平台，再由统一受理平台将办结结果反馈给申请人，实现“一窗受理、一表申请、内部流转、限时办结”的联合审批模式。

（作者单位：浙江省宁波市委市政府电子政务办公室）