广东：统筹考量，确保税费制度平稳过渡

文 梁龙妮

收费标准较低，但是环境质量在全国还比较靠前，这是广东的发展优势。目前的税额方案主要是起到释放绿色发展的导向信号，未来可根据实施情况及生态文明建设需求，确有必要时应做调整更新。

排污收费制度实施以来，在生态环境保护中发挥了一定的调控作用，但实践中普遍存在排污费低于治理费、排污费缺乏一定的法律权威性、排污费收缴率低、对排污费管理不善等问题。考虑到税收作为政府调节社会经济生活的重要工具和手段，与费相比，税在征收的执法刚性、使用的统筹性上更适合环境事项。在加快生态文明体制改革的政策背景下，2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国环境保护税法》，这是我国第一部体现“绿色税制”的单行税法，环境保护税成为我国第18个税种。为了保障排污费向环境保护税平稳过渡，需要生态环境和财税系统展开多部门联动准备工作。

适用税额处全国较低水平

根据税法规定，自2018年1月1日起征收环境保护税，不再征收排污费。同时，税法授权地方省政府在其所附的《环境保护税税目税额表》规定的税额幅度内提出本地区大气污染物和水污染物适用税额，并根据本地区污染减排的特殊需要，做出是否增加同一排放口应税污染物项目数的决定。2017年11月30日广东省人大正式发布了《关于广东省大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的决定》，决定广东省大气污染物税额为每污染当量1.8元，水污染物税额为每污染当量2.8元，暂不增加同一排放口应税因子。

在适用税额的制定过程中，需要以生态环境保护与社会经济的可持续发展为原则，同时围绕多个方面展开科学论证。

突出“绿色税制”的特征

党的十九大报告提出要“推进绿色发展”“着力解决突出环境问题”“加大生态系统保护力度”，适用税额的制定必须统筹考虑与广东省绿色发展目标相适应。广东省3月出台的《广东省绿色发展指标体系》和《广东省生态文明建设考核目标体系》考评指标中，环境治理指标权数占到16.5%，在推进绿色发展的政策大背景下，要求我们必须调动排污主体的治理积极性，举全省之力才能打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”攻坚战。与其他税种不同，环境保护税税额标准不宜过低，在法定最低税率上适当上浮，与广东省的生态发展要求相适应，才能引导企业改进生产工艺，加大治污减排，促进全省环境质量总体稳定并持续向好。

《环境保护税法》守护绿水青山。CNSphoto供图

与地方环境承载能力相适应

近年来，广东省环境质量稳中趋好，污染物减排、资源节约集约利用走在全国的前列，但同时，也存在不少突出的问题和薄弱环节，持续改善环境质量面临严峻挑战，如广东水污染防治形势仍十分严峻，空气质量全面稳定达标还面临较大压力，重点污染物削减潜力尚需激发等。按照习总书记在十九大报告中提出的加快生态文明体制改革、建设美丽中国的总要求，税额方案的制定需要从持续改善环境质量出发，考量税收调控手段对解决大气、水、土壤等突出环境问题的促进作用，才能推动形成天蓝、地绿、水净的优质生态环境，不断提升公众的环保获得感。目前，适用税额的制定是充分考虑了广东省生态环境承载压力较大，特别是局部地区水污染严重的现状而提出的。

纠正环境外部性

环境保护税法以保护和改善环境，减少污染排放物为立法目的，环保税的理论基础来自福利经济学提出的利用“庇古税”来纠正环境外部性，拟定税额遵循的原则是让企业直接排放的纳税成本不低于治污成本，将环境污染造成的社会成本内部化，发挥税收的调节作用。目前，广东省主要行业大气和水污染物最低治理成本仍高于排污费执行标准的上限（即大气污染物0.6～1.2元/当量，水污染物0.7～1.4元/当量），存在治污成本与排污费标准严重倒挂的状况，由于不同行业及不同处理工艺的治理成本差异较大，水污染物治理成本倒挂问题更为显著。开征环保税后，执行大气污染物1.8元/当量和水污染物2.8元/当量，与平均治污成本仍有较大差距，但考虑到当前经济下行承受压力，近期调整幅度也不宜过大，因此目前的税额选择也是当下外部环境的现实要求。

适当保护纳税主体

广东省现行排污费标准为全国最低水平，北京、上海、江苏、湖北等为广东省的2～8倍。据统计，广东省环境保护税实施涉及纳税人将近五万户，其中国家重点污染源一千多户，2017年广东省国家重点污染源排污费开单总额为2.10亿元，全省不到3%的纳税企业缴纳了将近30%的排污费，因而需要重点考虑税额方案对火电、水泥、钢铁、造纸、印染、餐饮娱乐、化工、石油行业等纳税大户是否产生显著的影响。由于税法取消了超标排放加1～2倍征收，规定了降低排放量浓度在国家和地方规定的50%以下和30%以下，可以分别减按50%和75%享受税收优惠。企业加大减排享受税收优惠政策，根据财税部门对重点行业的抽样测算重点行业总体上影响不大，企业若落实排污主体治理责任加大减排力度，部分重点行业可保持与费改税前负担持平甚至下降。同时，在财政部出台的环境保护专用设备等优惠目录，对购置环保节能节水等专用设备除抵扣增值税进项税外，还可以给予企业所得税抵免，包括各级支持企业技术改造、环保治理等财政政策，也有利于支持企业治污减排。

统观全国，目前各省市提出的2018年适用税额中，总体而言广东省属于较低水平，这与广东省前期执行较低的排污费标准有关。按广东省现行环保税的适用税额，大气主要污染物征收标准提高0.5倍，一般污染物提高2倍；水主要污染物提高1倍，一般污染物提高3倍，企业负担有所加重，考虑平稳过渡，提升幅度不宜过大。

生态环境、财税部门默契配合

环境保护税法要求建立各地方人民政府领导下的多部门协作工作机制，在税法准备及实施期间，由省财政部门会同同级税务、生态环境部门共同推进。在纳税申报规范性文件的编制分工上，2018年3月，广东省环境保护厅发布了《部分行业环境保护税应税污染物排放量抽样测算特征值系数》公告，再次明确了环保税法实施后无法进行实际监测的第三产业等小型排污者和施工扬尘等部分行业相关污染物排放量的核算系数，同期，广东省地税局也发布了《广东省地方税务局环境保护税核定征收管理办法（试行）》。此外，在技术支持协作上，省地税局、省环境保护厅建立了征管协作机制，建立了税源库并推进涉税数据共享平台建设，税务、环保部门联合开展广泛的政策宣传，对一线征管人员、环境监测人员进行了全面培训，对纳税人展开税法辅导。

环保税金的使用与跟踪

在排污费政策下，收入实行中央政府和地方政府1∶9分成模式，全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用；按照事权与财权相匹配的原则，考虑到治理污染、保护环境的职责任务主要由地方政府承担，为促进各地保护和改善环境、增加环境保护投入，国务院在《关于环境保护税收入归属问题的通知》（国发[2017]56号）中明确了环境保护税全部作为地方收入。近期，各省陆续确定了地方环保税收入分配比例方案，其中：山东省统一实行省与市、省财政直接管理县(市)按照30%∶70%的比例分成；江西省按省级分享20%、市县分享80%分配；贵州省按照省、市、县20%∶20%∶60%的比例分享；安徽省按省级分享50%，所在市县分享50%的比例确定；云南省和青海省按照属地征收原则，省级不参与分享，环保税全部为州市、县收入。广东省考虑到各市生态环境状况、产业结构及收入条件的区域差异较大，为调动地方推进生态文明建设的积极性，日后环境保护税将全部为市县收入，省级不再参与分享，以此来充实地方环保治理资金，增强市县履行环境保护责任的能力。

未来，在环保税实施过程中，应及时开展跟踪评估。根据税法规定，环境保护税按月计算，按季申报缴纳；不能按固定期限计算缴纳的，可以按次申报缴纳。4月1日环保税迎来首个纳税申报期，纳税人按照国税总局发布的《环境保护税纳税申报表》分类填报，第一征税期的效果需在首个申报期结束后才能开展评估。从广东排污收费发展历程来看，计费标准一直在调整，收费项目也在变化。经过这么多年排污费征收发展，京津冀地区排污收费标准偏上，是广东5～8倍，长三角地区也执行较高的费率标准，是广东4～7倍。收费标准较低，但是环境质量在全国还比较靠前，这是广东的发展优势。目前的税额方案主要是起到释放绿色发展的导向信号，未来可根据实施情况及生态文明建设需求，确有必要时应做调整更新。同时，通过实施跟踪评估，仍需进一步完善相关配套规章和规范性文件，以形成更符合地方生态环保需求的环境经济政策。