网络治理视域下城市群协同机制的优化研究

王明

摘要：網络治理理论源于对企业合作行为的研究，已经广泛应用于城市群协同发展问题的探讨。既有研究充分论证了城市群网络治理的广泛性和必要性，但未认识到，在政绩与合作博弈框架下，城市群网络治理存在理性约束、共容性利益不确定、分享机制模糊、协调机制脆弱等局限性问题。建立相应的外部激励与约束机制，可以优化网络治理，提升城市群内部协调发展的整体绩效。

关键词：区域协调发展；网络治理；外部激励；约束机制

2016年中央城镇化工作会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期，要以城市群为主体形态，加强创新合作机制建设，构建开放高效的创新资源共享网络，以协同创新牵引城市协同发展。在国内，城市群协同发展具有较强的政府主导特征，意在促进群内城市“整体协同”和“互惠发展”，现实的情况是，基于“行政区考核”的地方管控机制却很难避免城市在参与群体协作中出现“各自为政”的现象。基于这种问题导向，国内外不少学者推崇“网络治理”来解决此问题并进行了相关研究。尽管源于企业合作领域的“网络治理”理论应用于城市群合作行为研究有合理之处，然而，城市群的合作主体是政府组织，与企业组织有明显区别，必然存在一些新的治理障碍，一味推崇网络治理无法解决城市群内部协同问题。基于这种思考，本文将以湖南省“长株潭城市群”为研究对象，从城市群网络治理的局限性分析入手，探讨协同治理方式的优化问题。

一、区域协调发展与城市群网络治理

从1957年法国地理学家简·戈特曼（Jean Gottmanm）在美国《经济地理》上发表了《大都市带》一文之后，城市群问题研究相继展开，无论是辨析城市群概念，还是探讨城市群内部空间布局和产业合作，都无法脱离“协同”这一中心议题，原因在于，现代城市经济学不仅充分论证了城市群发展的重要性（Black&Henderson，1999），而且，更为明确地指出，城市群内部协调与合作行为对区域经济增长及社会发展存在重要影响（Abdel Rahman and Anas，2004）。

针对城市群内部如何协同的问题，国内外展开了诸多研究，其中一个重要取向就是推崇“网络治理（Network Governance）”。这种思路源于20世纪80年代经济活动行为的协调，特别是个体或企业组织如何降低交易成本的合作研究（Perri，et a1，2002）。截至目前，理论界对“网络治理”有两种理解：第一种将网络治理视为一种弥补市场机制和官僚治理机制不足的新治理形式，核心在于自治性企业如何基于潜在的信任、规范等“关系契约”来协调和维护交易，形成稳定结构的协作网络（Wilikilagi，2009）。第二种将其理解为网络组织的治理，即多中心治理或多主体（组织）治理，也就是，不同行动者（网络组织）基于彼此分工合作而施行联盟治理，这是单个组织无法完成独自使命所创设的新制度，理论研究的核心在于运用网络分析的思维去解析多中心行动主体之间的联系机理（Provan&Kenis，2008）。不可否认的是，无论基于何种理解，大量文献已经证实了网络治理可以产生显著的协同效应和合作绩效，尤其对于目标明确、合作利益易于度量的个体或营利性企业组织的合作而言。

由于城市群协同发展与企业合作具有类似的行为特征，因而，国内不少研究人员将网络治理理论引入城市群协调发展研究，认为只要师法企业，建立“网络治理”的契约结构和行动规则就可以很好地解决城市群协调发展问题。笔者认为，行政组织特征较强的城市政府合作与互利共赢的企业组织合作具有明显差异，一味照搬“网络治理理论”而忽视其他约束条件，必然会降低城市群网络治理的绩效，下文将就此展开分析，并以长株潭城市群为例，提出相关的优化对策。

二、政绩博弈：城市群网络治理的困境

（一）长株潭城市群发展简介

长株潭城市群地处湖南省，由长沙、株洲、湘潭三市组成，以品字状相邻分布于湘江的下游，三市彼此之间的直线距离20公里左右，地域相连。建国以来，三市均为湖南省重要的工业城市，交通便捷，是湖南省经济最发达的地区。从成长历程上而言，长株潭城市群最早起始于建国后“毛泽东城”的设想。1997年正式启动“长株潭一体化”，致力打造湖南省内第一个城市群。

在“长株潭一体化”建设之前，长沙、株洲和湘潭三市（以下三市均代指如此）基本是彼此独立的城市。在计划经济时代，三市均布局了大而全的产业体系，产业结构存在较为严重的同质化，发展至今，三市在经济实力、社会基础和城市规模等多个方面均存在不同程度的悬殊差异，呈现长沙与株洲、湘潭“一强两弱”的格局。在三市融合发展的初期，经济的增长往往掩盖了协同的困境问题，但是，随着城市群的深度推进，深层次融合需求已经十分迫切。当前，无论是学术领域，还是政策领域，主张在城市群内部实施“网络治理”的呼声日渐高涨，但是，面对城市群内部依旧保持各市行政区相互独立的形势下，网络治理能否得以顺利推行，需要什么条件或者说存在什么障碍，又有何种解决办法予以应对，是值得深思的问题。

（二）网络治理视角下城市群内部协同障碍

l_城市政府的“理性约束”

城市政府是城市群网络治理的主体，网络治理效果首先取决于个体发展行动多大程度上符合城市群发展的群体理性。以经济协同为例，产业结构的同质化无疑会严重降低个体城市参与群体协作的“理性”，因为，城市群内各个在行政关系上相互独立的地方政府，得益于自身的要素禀赋，通常会根据各自的比较优势来制定产业政策和发展战略，而在特定时段内，只有某些特定产业具有较高的盈利水平，出于“利益最大化”的考虑，城市群内政府会倾向于支持那些盈利水平高的行业发展，最终会形成城市群内各个城市产业发展的同质化问题”。另外，由于城市群发展目标具有长远性，在任官员如果在其在任期内无法预见或不重视合作可以带来“隐性政绩”，那么，现有行政区政绩考核体制会促使政府走短期路线，注重短期发展成效，而淡化协同治理的长期目标，尤其在竞争大于合作，独自发展优于合作发展的情境下更为明显。以长株潭城市群为例，长沙作为群内核心城市，资源要素无疑更为集中，湘潭和株洲两市希望与长沙市协作而获得超额收益的意愿强烈，但是，长沙市却不然，资源的集中优势更容易形成“极化效应”而获得更快发展，因此，在这种情况下，“理性”的长沙市或多或少不愿与湘潭和株洲两市分享资源或协同发展。

2.任務目标宽泛复杂性

源于企业合作分析的“网络治理理论”强调以清晰的合作目标为导向是有道理的，因为，遵循市场交易成本最小化的规则可以将解决特定问题作为各参与主体一切活动的逻辑起点，然而，这与“以复杂的行政体制、多元化目标导向为显著特征的”城市政府合作迥然不同，因为，这里的“城市群协调发展”是一个极为宽泛的概念，不仅涉及合作目标、合作领域、合作问题异常繁多，而且涵盖经济产业、社会民生、生态环境、地域文化等多种领域，由于存在彼此资源禀赋的差异以及战略布局的不同考量，这些领域中，不是所有的领域都存在互惠合作的空间，有些领域利益是“零和博弈”或利益非均衡性，也就是说，存在成员目标的非一致性甚至冲突性，无法通过“自组织”来解决，城市群内部的协同问题往往必须要通过上级政府的调控机制来解决。

任务目标宽泛复杂性也源于现实任务可分解程度。当城市群的治理目标可被分解为每个行政辖区的城市政府或某个具体责任部门的任务时，显然，每个个体行为的参与度、执行力和可考核性就会大大提升，也就更有利于城市群协调部门的综合调控与管理，相反，当协同目标无法分解的时候，一旦缺乏有力的外部管控机制，城市群自主性网络治理活动将不具备实际意义。以长株潭城市群为例，湖南省从上世纪80年致力于长株潭一体化发展而不懈努力，但时至今日，仍存在不少问题，比如，旨在促进三市交通一体化的公路网络对接工程仍存在不愿对接或对接不畅等问题。一言蔽之，城市政府之间的合作目标是多元化的，而多元化目标的背后是多元利益的博弈，现有磋商谈判的“自组织路径”很难实现彼此利益整合与平衡。

3.共容性利益不确定性

共容性利益（Encompassing interests）是著名经济学家曼瑟尔·奥尔森（MancurLloyd Olson）解释“集体行动逻辑”的起点，因为，协同意味着互为导向，也意味着成员之间需彼此了解，关注彼此的合作利益。城市群网络治理的共容性利益就是城市之间的彼此利益需求。毫无疑问，共容性利益不仅决定了城市群内部协作所产生的利益分配总量，而且决定了彼此利益的“关联系数”，但是，共容性利益的显著特征在于其隐蔽性，即利益取舍取决于合作成员的非公开性自我评估，那么，促进网络治理的一个重要条件就是如何促使共容性利益清晰化，进而形成协同的原动力。进一步而言，网络治理本质在于自组织的协调，由参与主体自发通过各种形式的信息沟通和谈判以达成共识性目标，并形成一致性行动，而这一切的前提在于各主体对共容性利益的理性判断。

就城市群合作来看，其共容性利益的不确定性在于：一是长期的共容性利益无法判断。在企业领域，由于经济合作目标的单一性和适度的组织规模，共容性利益比较容易通过投入产出以及市场收益指标来预估，比如保险公司、风险投资公司和电影公司的合作，可以通过剧本质量、需求分析对预期票房收入有近似理性的判断，进而有效增进合作，但是，城市群涉及多领域合作，除了经济产业等可以量化的合作领域，更多的是难以量化的民生服务领域，这些领域在城市群协同中必不可少，有时反而比经济利益更为重要，但是，这些领域合作所创造的共容性利益的不可度量性无疑增加了整体共容性利益的不确定性。此外，在“政绩考核”与“有限任期”的双重体制下，超越“任期之外”的长期合作的共容性利益因难以估算也常不受关注。

4.利益分享机制的模糊性

国外学者Robert A.和McGuire M.（2003）在研究网络治理时指出，协作本质在于共同协力达成共同目标，一个共同认可的利益分享机制是网络合作的基础。换句话说，缺乏清晰的利益分享机制无疑会弱化城市群网络治理的可能。就现实而言，这种利益分享机制的模糊性在于：一是如前所述，由于城市群合作领域及合作目标的宽泛性，不仅涉及经济产业领域，而且更多的是社会民生等领域，群内城市政府难以判断各自参与群体协同的长期与短期贡献率，客观上造成“无法以相应的契约予以提前约定彼此的利益分享规则”，致使利益分享机制的模糊。仅以长株潭城市群产业整合为例，长沙、株洲和湘潭三市理应在各自产业优势基础上进行产业重新整合和差异化定位，旨在形成各有优势、整体互补的产业布局。这项工作核心在于如何推动彼此产业的市际转移。现实难点在于，在缺乏清晰的利益交机制下，基于扩大税源、充实自我财政的考虑，导致各市存在“产业转移导致本地财政大幅减缩”的疑虑和担忧，城市政府不愿意本辖区内产业外流或引进弱势产业，自觉或不自觉陷入“独自发展思维”，这是三市产业迟迟未能重新整合、同质化竞争依然严重的症结。

另一个层面就是利益补偿机制问题，也可以说是反向的利益分享机制问题，因为城市群内部的城市个体行为必然会对群内其他城市造成不利或有利影响，如果是不利影响，即形成所谓的“外部负效应”，例如污染的市际扩散问题，无疑需要一定的利益惩戒机制，来弥补被污染城市的污染成本，或者说为群体生态环境的努力而应当获得的“收益”。建立利益补偿机制可以一定程度上抑制群体成员“机会主义”或“搭便车”等非协同行为的发生，然而，现实这些方面的利益补偿机制也是非常欠缺的，反过来加剧了群体利益分享机制的模糊性，影响城市群网络治理的实施。

5.行为协调机制的脆弱性

有效的行为协调机制可以有效抑制机会主义行为，同时可以有效解决合作者问的利益冲突，防止战略伙伴关系失效（stuart&Robinson，2000）。就目前国内城市群治理而言，通过协商性质的城市政府联席会议、开放式的区域论坛来达成“契约性合作协议”已普遍成为国内城市群行为协调的主要形式，然而，这种“契约式行为”的脆弱性同样不容忽视：一是由于主体协调机构的职能存在弱化问题。按照网络治理理论，治理的主要机构在于网络核心主体、战略中心或者网络治理中心来进行的，他们在整个网络中发挥协调作用，对成员进行协调沟通。

以长株潭城市群为例，主导城市群协调发展的省“两型办公室”以及各市设立的“两型办”应该是该城市群的网络治理中心。该机构对各市参与城市群合作行为理应具有协调、监督、评估等职能，但是，现实的问题是，其级别管辖及财政经费仍来源于省政府及各市政府，对城市群协作缺少充分的领导权与管控权，其职能基本停留在工作引导上，不具备有效的协调指挥权，难以有效推动府际合作治理的有序开展。

三、优化城市群网络治理：激励约束机制的介入

（一）强化外部管控，划分合作性和竞争性目标体系

既然网络治理在城市群协调中存在上述约束问题，以至于城市群政府无法在所有领域有效实施治理合作，那么，就需要对网络治理模式加以改进和完善，加强外部管控，以避免非理性的个体行动带来群体性损失。

国内城市群的外部管控主体主要是城市群所在地区的共同上级政府。城市群最佳的格局是既有竞争也有合作，该竞争的领域需要充分的竞争，以防止“合而不争”，该协同的领域应该积极协同，以防止“分而不和”。本文认为，当前，完善城市群外部管控重点在于合理界定每个行政区城市的“独立发展目标”与城市群合作区的“协同发展目标”。这些目标来源于两个层面的考虑：一方面，将城市群作为一个整体去思考哪些任务目标需要统一的管控政策来推动合作区共治，例如治安管理、教育、交通等公共服务一体化领域。同时，也需要合理界定哪些领域是必须鼓励群内城市相互竞争，形成差异化发展，例如在产业领域的新兴产业规模和增长速度方面。以长株潭为例，需要湖南省政府通过目标细化和周期性分解，合理界定长株潭三市的合作性目标和竞争性目标，通过目标管理引导群内城市参与网络协同。

（二）重塑政绩指标，构建网络治理目标导向的考核系统

阿格拉诺夫·罗伯特和迈克奎尔曾就“网络治理缺陷”指出，通过什么方法建立彼此相互负责？当来自不同组织的人们没有受到法理型权威约束时，他们为什么会决定坐到一起共同解决问题、达成协议和履行诺言？……因此，有效的目标与结果导向十分必要，地方政府依据网络情境去完成自我任务，且对他们的结果负责（Robert&Mcguire，2001，McGuire，2006）。在城市群网络治理中，构建目标导向的考核系统可以有效引导城市群内部城市形成理性的集体行动，而非“理性”的个体行为，为此，在确定每个城市竞争性和协同性两类任务目标基础上，需要推行双重政绩考核体系加以约束。在这个考核体系中，既要对群内城市鼓励独自发展的竞争性目标进行政绩考核，也要对其参与群体协作发展的合作性目标的考核，通过双重考核体系形成层级考核压力的传导，引导每个城市既要追求自我发展，同时在涉及城市群共同发展事务中，又主动淡化“行政区”的自我概念，去参与区域共治。增强网络成员遵守“制度规约”的自觉性，促进合理的竞合格局形成。

（三）建立奖惩制度，完善网络治理的利益分享机制

清晰合理的利益分享机制可以使城市群内部各城市政府有明确的收益预期。尽管对利益分享的诉求或许不仅仅在经济协调发展上，还包括社会民生、公共服务以及生态保护等多个层面，但是，经济发展是一个城市发展的根基，因此，建立网络治理的利益分享机制关键在于产业协调发展上能否建立共同认可的利益分享机制，主要包括：

第一，制定产业内企业在群内城市间相互转移的税收分享与补偿机制。产业结构的同质化以及同位竞争是长株潭城市群协同的最大障碍，因此，促进城市群协同根本在于促进产业、尤其产业内企业在城市之间相互流动和整合，形成各具优势、差异互补的产业协同布局。城市群政府需要在城市群协调机构的区域性产业规划布局下，共同商定产业转移的目录和企业名单，商讨转移的税收分享模式，消除“本地财税可能因转移而缩减”的疑虑，促进城市群产业进行有效整合。

第二，建立城市群网络治理绩效的奖惩机制。以长株潭城市群为例，三市政府按比例出资，设立城市群协同发展基金。发展基金可作为协调发展绩效的“团队奖励”，通过政绩考核获得相应比例的财政奖金。

第三，惩戒协调发展不合作行为。群体不合作行为是一种背离合作行为，针对这类非协同发展行为，除了纳入综合政绩考核之外，建立其他惩戒措施是十分必要的，例如，长株潭三市区域临近，工业污染容易区域扩散，严重影响群内其它城市，有必要建立联合生态督察制度，通过联合考评和奖惩平衡机制，约束“负效应”行为，增强彼此利益关联性。

（四）协调机制结构性下移，开展网络治理的部门间协调

正如研究指出，如何解决共同治理的无效率问题是网络组织治理无法回避的。网络组织能否成功运作的关键在于，其治理机制能否保证合作各方有强大的动机不去利用它们之间的信息不对称和不完全契约而谋取私利，能否保证合作成员同步互动且有序高效协作（孙国强，2003），因此，优化治理机制是改进网络治理的核心内容。

以长株潭城市群为例，单一的“市长联席会”机制难以应对基层部门的日常协调工作，因此，需要将协调机制结构性下移，形成“以市政府为统筹、部门主导协调”的新机制。首先，建立日常沟通对话渠道，商定年度协同任务指标的具体协作方式，强化对彼此任务完成情况的沟通，针对难点问题共同制定对策方案。其次，構建各市职能部门的协作机制，而这个协作机制是目前国内城市群中十分匮乏的，建立部门协同机制可以更好地落实市长联席会达成的“任务协议”，促进任务的分解和责任部门的确定，从而更好地促进具体协同任务的认同与执行。此外，可以尝试群内城市的副职领导互换挂职，针对协同任务联络组织各市职能部门联席会，同时，在现有城市群协同机构互相增设关键任务涉及的职能部门协调专员，强化各部门之间的信息互通和部门协调，以增进彼此互信，毕竟信任是网络治理得以实施的行为规范之一。

四、结论

网络治理对城市群内部协调发展行为具有较好的应用价值，然而，单纯依据网络治理理论无法有效解决城市群内部协同问题。通过建立双重目标导向的政绩考核体系和相适应的管控奖惩制度，以“管控性”政治协调来弥补“自发性”网络治理之不足，可以促进协同效率的提高，以应对纷繁复杂的公共问题，增进区域发展的协调性。