村干部与乡村治理现代化

陈华平 李建润

摘要：村干部是我国广大乡村的治理主体，是顺利实施和推进乡村振兴战略的人才基础和支撑。村干部的治理行动和能力直接决定乡村治理的成效，并在维护乡村自治、推动乡村法治、引领乡村德治方面发挥着不可替代的作用。在实施乡村振兴战略的大背景下，提升村干部乡村治理能力尤为重要，必须进一步强化村干部培训，规范乡镇政府职能，提升乡村发展活力，推动村干部在乡村治理现代化中发挥更大的作用。

关键词：村干部;乡村治理;现代化

中图分类号：C93 文献标志码：A文章编号： 1009-3605（2018）06-0029-05

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。现阶段，我国有上百万的村干部活跃在农村工作的第一线。他们是党和政府关于农村的路线、方针和政策的宣传者和执行者，直接影响国家乡村政策的贯彻和落实，承担着引导和推动乡村治理现代化的历史重任。因而，必须加强村干部队伍建设。这既是新形势下提高村干部治理能力的现实需要，也是全面推进我国乡村治理现代化和乡村振兴战略的重要抓手。

一、乡村治理的关键：村干部

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。在推动乡村治理现代化的过程中，以自治、法治和德治相结合的治理体系应该如何完善或扩展，彼此之间如何搭配和衔接？在乡村治理的具体实践中，这些都需要村干部的亲身实践与协调治理。

（一）村干部是提升乡村自治水平的关键

在四十年的改革和实践过程中，乡村自治制度促进了农村基层民主政治建设，有力地维护和促进了农村的稳定和发展，在进一步推进乡村治理现代化方面发挥了积极而又十分重要的作用。进入21世纪以来，随着乡村地区青壮年劳动力的大量外流，乡村“空心化”越来越严重，乡村自治越来越缺乏必要的村民基础，大量乡村走向解体和衰败的边缘。在乡村振兴战略的背景下，乡村自治若要有效运转起来，很大程度上在于发挥村干部的主导作用，积极推动乡村经济的发展来吸引乡村地区青壮年人口回流。在现实乡村社会生活中，只有村干部带头尊重村民的民主权利，认真按照乡村自治的程序和规定处理乡村事务，乡村自治才能有效运转，乡村自治才能有效发挥其作用。

（二）村干部是建设法治农村的关键

随着我国乡村治理现代化的不断推进，乡村地区的矛盾和纠纷呈现着复杂化和广泛化的趋势，广大村民对法治的需求日渐增加。因此，法治体系如何向乡村地区拓展，法治精神如何贯穿到乡村地区，如何将乡村治理纳入法治化轨道，是乡村治理无法回避的问题，而乡村法治精神的建构主要就来自基层村干部。一方面，各地方政府开展的“送法下乡”和“流动法庭”等法治宣传活动，需要广大村干部的积极参与和配合，动员村民学习法律知识，提升法治素养。另一方面，如果村干部法律意识淡薄，不带头遵守法律，不遵循法律程序，其带来的示范效应是非常巨大的，将会严重削弱村民对法律的信仰。乡村秩序的维系和乡村治理的推进，都需要法治精神的融合和贯穿，需要村干部在这一过程中懂法、守法和用法。

（三）村干部是实现乡村德治的关键

在长达几千年的封建社会里，我国乡村一直处于“皇权不下县”的状态，乡村地区主要靠地方乡绅来管理，乡绅之治是国家权力在地方的延伸，他们既是传承文化、教化民众的责任担当者，又是乡村管理的主导者，在乡村社会享有极高的地位。改革开放以来，随着乡村地区青壮年人口的大量外流，大量村落走向解体和衰败，乡村地区的村规民约逐渐失去效力，传统乡绅文化受到严重冲击，在一些地方，资金和权力成为乡村治理的核心依据，“有才无德”的基层村干部成为乡村的主导者，这必然阻碍乡村德治的推进。推进乡村地区的德治，必然需要重建乡村的公序良俗，重塑道德在乡村治理中的积极作用，而基层村干部能否有较好的道德素养，能否做一个有道德的基层村干部，并积极推动乡村地区的道德建设，是实现乡村德治的一大关键。

（四）村干部是实现“三治融合”的关键

乡村的自治、法治和德治是相互配合和衔接的，融合运用这三种乡村治理路径和理念，不仅涉及到这三类治理体系的扩展和完善，也涉及到三种乡村治理能力的提升，基层村干部必须要结合本地实际灵活运用这三种治理理念，这对基层村干部是一个重大挑战。我国幅员辽阔，各地区乡村存在较大的差异性，这就使得各地区乡村治理中的自治、法治和德治具体应用也有所差异，是以自治的大框架来协调德治和法治，还是以德治的大框架来整合自治和法治，或是以法治的大框架来引领自治和德治，这都要充分发挥村干部的主观能动性，根据本地实际和现实需要，处理好自治、法治和德治之间的关系，使这三种治理路径和治理精神合理地服务于乡村治理的实践。[1]

二、当前村干部在乡村治理中面临的多重困境

当前，我国乡村社会正处于经济结构调整、社会转型的关键时期，乡村治理现代化的快速推进及乡村社会的急剧变迁，使得广大村干部在乡村治理中面临着多重困境，制约了基层村干部在鄉村治理中作用的发挥，成为推进乡村治理现代化的重大挑战。

（一）乡村治理现代化快速发展与村干部治理能力滞后的矛盾

改革开放以来，随着“乡政村治”模式的不断发展，我国的乡村治理能力现代化有了较大的提升，实现了从传统的单一管制主体到现代化的多元治理主体的转变。我国乡村治理不断朝着民主化、现代化、法治化快速推进，这就给村干部带来了较大的现实挑战，村干部在治理能力、治理观念、治理方式等方面还不能适应现阶段我国乡村治理现代化快速发展的需要。主要表现在以下三个方面。第一，治理能力的滞后性。随着我国乡村治理体系的不断完善，乡村治理的范围更为广泛化，乡村治理方式越来越信息化，这些对村干部的治理能力提出了更高的要求。但是，受各种因素影响，我国基层村干部在年龄、学历、知识结构等方面还不能适应乡村治理现代化的各项要求。第二，治理观念的滞后性。在乡村振兴的大背景下，要求基层村干部对乡村振兴战略有足够的理解和认识，掌握乡村治理的新体系和新任务，只有这样，才能保障和推动乡村治理的现代化，然而受长期城乡失衡等多方因素影响，村干部乡村治理观念还比较保守，与外界沟通少，获取信息的渠道少，创新意识差，对创新乡村治理没有足够的思想重视。第三，治理方式的滞后性。改革开放四十年来，我国乡村社会发生了翻天覆地的变化，随着城镇化的快速推进，我国乡村正经历一场前所未有的社会变革，原有传统的乡村治理方式已越来越不适应当前乡村治理的需要，在治理手段、技术、流程等方面越来越朝着信息化、法治化的方向迈进，村干部治理方式的滞后性在很大程度上制约了我国乡村治理现代化的进程。

（二）乡镇政府行政干预与村干部自主管理权的矛盾

乡镇政府作为国家最基层的政权组织，按照我国当前的宪法和法律的要求履行对应的权利，并对所辖乡村进行宏观管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。[2]这就明确了在“乡镇村治”格局下，乡镇政府应在乡村建设的大方向上进行宏观管理，而对属于村自治范围内的事务，应该放权让村干部带领村民自主决策和管理。

但是，有的乡镇政府仍是沿用传统的行政管理方式，将村民委员会作为下一级行政组织，忽视了乡村的自主管理权。乡镇政府的行政干预使得村干部在日常的工作中不是根据乡村的现实需要，而是要服从于乡镇政府的行政安排，这严重挫伤了村干部工作的积极性，同时，也使得村干部难以带领村民真正地落实村民自治。[3]另外，乡镇政府和村委会之间双方职权关系不明确，一定程度上扩大了乡镇的行政干预，削弱了村干部的积极性和主动性。[4]

（三）推进乡村治理法治化与村干部法治素质低下的矛盾

基层村干部作为最基层的治理主体，对于推进乡村治理法治化起着关键性的作用。但是，现阶段，基层村干部的法律意识普遍不足，传统的权力至上思想依然占主导地位，缺乏对法律的信仰，阻碍了乡村治理法治化的推进。一方面，一些基层村干部自身“官本位”思想严重，缺乏法治思维，习惯于按照自己的意志处理乡村事务，不按照法律程序管理乡村事务，没有树立正确的法治观念。[5]另一方面，由于发展水平及实际条件的限制，我国大部分村干部自身法治素养不高，对于我国相关涉农法律法规理解度不高，无法承担起乡村法治宣传教育的重任，也不能起到良好的示范作用，从而使得乡村地区成为了我国法治化推进的“最后一公里”。

（四）转型期乡村社会变迁与村干部号召力不足的矛盾

随着我国现代化的不断推进，乡村的社会结构和经济体制也处在快速的转型中，我国乡村社会结构发生了深刻变化，也带来了乡村价值观念的多元化与乡村矛盾的复杂化。一是乡村社会结构的深刻变化。随着城镇化的快速发展，大量的青年离开农村进入城市务工，乡村能人和青壮年人口大量外流，导致了我国广大乡村“空心化”现象，致使村干部很难组织起常规的村务活动，村干部在乡村的威信不断降低。二是乡村价值观念的多元化。改革开放以来，人们的思想观念发生了翻天覆地的变化，乡村地区原有的传统文化积淀被外来潮流所覆盖，在内外交错的文化冲击下，乡村地区的价值观念趋于多元化，这就使得村干部在乡村治理中很难凝聚共识，在乡村的号召力不断降低。三是乡村矛盾的复杂化。新世纪以来，党和国家出台了数十项聚焦“三农”的政策和文件，从各个方面全方位的支持农村农民农业发展，但是，随着我国乡村建设的进一步推进，乡村地区的矛盾也呈现复杂化趋势，乡村地区的拆迁问题、征地问题、扶贫问题等成为了乡村矛盾产生的聚焦点，村干部对群众的经济与非经济利益纠纷，往往缺少有效的调节方式，乡村矛盾处理的不当很容易激化农民群众与村干部的矛盾，进一步增加村干部乡村治理的难度。

三、大力提升村干部在推进乡村治理现代化中的作用

村干部是我国农村的基层工作力量，对于推进乡村治理现代化有着不可替代的作用。现阶段，必须加强对基层村干部的培训工作、规范乡镇政府职能和优化城乡融合发展，通过多渠道、多举措来提升村干部的治理能力。

（一）强化培训，提升村干部乡村治理能力

村干部在农村社会管理中有着举足轻重的作用，他们是贯彻落实国家方针政策与管理农村各项事务的基层工作者。因而，必须加强和创新村干部的培训工作，提升村干部的自身素质、管理能力。

有效提升村干部乡村治理能力，必须加强对基层村干部的培训工作，以业务培训为基础、法治培训为支撑、常态化培训为保障，全面提升基层村干部的自身素质和管理能力。第一，以业务培训为基础。业务培训是村干部最基本的培训，是上岗上任的必修课，特别是新聘村干部在乡村治理业务工作方面还比较薄弱，必须强化对村干部的岗前培训，在脱贫攻坚、信访维稳、危房改造、农村基层党风廉政建设等方面展开系统培训，为乡镇党委政府选择合格的“代理人”，为村民选择放心的“当家人”。[6]第二，以法治培训为支撑。一方面，要通过开设法治教育专题课等培训方式使基层村干部掌握相关的法律知识，提高广大村干部的法治意识，培养基层村干部的法治素养，使其做好乡村普法教育工作;另一方面，在实践中，加强对基层村干部的法治引领，推动其依法依规办事，学会用法律手段化解乡村社会矛盾，提高基层村干部法治实践本领。第三，以常态化培训为保障。因此，根据地方实际，以乡镇为单位，为村干部开设定期的培训课堂，切实将村支“两委会”干部的培训列入乡镇政府的重要工作议程，做好长期性培训工作，并开展定期考核，使村干部适应新型乡村治理的需要，为推进乡村治理现代化奠定坚实的人才基础。

（二）规范乡镇政府职能，为村干部“减压”

健全基层群众自治制度，必须要调整和规范乡镇政府与乡村的职能，理顺乡镇政府与村干部的职责关系，进一步提升村干部的自主管理权，构建一个乡镇政府宏观管理与基层村干部微观治理的村民自治运作机制。一方面，要调整乡镇政府的职能，使乡村和乡镇能积极互动。在村民自治制度的框架下，鄉镇政府应该切实改变以往单一的自上而下的行政管理方式，重构对乡村的管理方式，重新明确双方的职能范围，着重于对所辖乡村的宏观管理，着重于服务乡村经济与社会建设，以服务的视角来对乡村工作展开指导，在这一过程中，村干部和乡镇政府领导要依据民生需求做出积极的互动。[3]另一方面，要纠正乡镇政府越位的行政干预，给予村干部自主发挥的空间。凡属于乡村自主管理、决策的事务应当放手让村干部去做，同时，加强对乡村工作的监督，定期不定期地进行巡查，真正对乡村地区做到“有紧有松”，使村干部在村级事务的管理中合理行使自主管理权，不断提高村干部和村民自我管理、自我教育和自我服务能力，为村民自治创造一个好的外部环境。

参考文献：

[1]刘伟.基层干部：乡村治理体系重构的关键[J].国家治理，2018（4）：24-27.

[2]中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].（ 2009-12-18） [2018-05-28].http：//www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/cmwyhzzf/2009 -12 /18/content_153049 4.htm.

[3]朱立华.新农村建设中干部工作困境及其破解[J].人民论坛，62016 （6）：78.

[4]于梦琪.乡村治理的法治化研究[D].舟山：浙江海洋大学，2016.

[5]曹益平，周铁涛.论村干部法治思维能力的培养[J].甘肃农业，2017 （14）：58-59.

[6]郭学旺，郑韩冬.浅论农村社会管理中村干部选拔培养与水平提升[J].人民论坛，2016（3）：26.