公众议程、媒体议程与政府工作报告的政策沟通过程

杨君 郑雪 王韵琪

摘 要： 促进政府与公众之间的直接政策沟通，既是政府工作报告的重要功能，也是民主政治的关键问题。基于中国19个主要城市的问卷调查结果显示，提升政府工作报告的政策沟通功能既需要应对“民意赤字”“内热外冷”等常规问题，也需要充分利用好当下公众政策沟通习惯变迁以及不同人群政策偏好结构的高度相似特征所带来的有利条件。

关键词： 政策沟通；政府工作报告；政策偏好；公众议程；媒体议程

中图分类号： D623 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）06-078-（11）

一、 研究的背景

“两会”作为各级政府集中进行政策审议和发布的重要窗口，几乎每年都会成为中国政治舞台上的一场大戏，也是中国普通公众相对熟悉的政策沟通平台。作为“两会”中的重头戏——政府工作报告（Government Annual Reports，以下简称GARs），通过回顾过往一年政府工作情况以及对新一年政府的工作进行展望，构成了中国政策沟通的重要形式之一。有研究发现，GARs中关键目标的承诺和报告是其点睛的部分①，围绕这些关键目标的任何细微变化都能够引起社会各界的广泛关注和热议。此外，每年GARs中出现的 “热词”和“新词”也是两会期间备受关注的另一个焦点，这些“热词”和“新词”从一个侧面展现出不同时期政府职能的重心与嬗变过程②。不过，已有的研究主要还是围绕政府议程与媒体议程展开，作为政策沟通关键环节的公众议程尚未得到应有的关注。而且，在当下中国的具体情境下，要想拓展对公众观点与公共政策之间的开放互动这一重要理论问题的研究③，也离不开对公众议程的关注。

从中国GARs的实践来看，具有公众议程视角特征的活动也逐渐出现。例如，部分地方GARs中的“十件实事”就是基于一定形式的民意测验形成，并力图反映出政府对本地化的民生问题政策偏好的理解与回应。从2015年开始，中国国务院也开始利用其官网和主要中央媒体网站直接收集网民关于政府工作报告的意见与建议，先后开展了“2015政府工作报告我来写——我为政府工作献一策”、2016年开始的“我向总理说句话”活动。那么，中国的公众议程和政府议程之间目前究竟是如何互动的？作为直接政策沟通手段的GARs与传统媒体、新媒体等政策沟通途径间呈现出怎样的关系？GARs的政策沟通功能實际效果如何？哪些变化值得期待，哪些问题又亟待改进？等等。这些问题都极具理论与实践价值，但尚未有人给出清晰的答案。本文通过大规模问卷调查和GARs文本分析，试图对上述问题做出回答。本文第一部分是研究背景介绍；第二部分是文献回顾与研究假设；第三部分对研究方法与过程进行了说明；第四部分是研究发现；第五部分是结论与讨论。

二、文献回顾与研究假设

GARs政策沟通功能涉及政策制定与个体决策的互动关系，这是近年来公共政策领域的研究者与实践者均高度关注的话题。以GARs为载体的政府议程在多大程度上反映出了公众的政策偏好？GARs传递的政策信号又在多大程度上可能会影响到公众的个体决策？梳理相关文献时我们就不难发现，国内外有关上述问题的研究，不同的理论时常给出相差甚远的答案。本文首先将回顾这些文献，分析其主要观点并提出本文的研究假设。

1.公众与政府间政策偏好的异同

公众观点与政策产出的一致性问题始终是政策沟通研究中的关键问题④。公众所关心的问题是政策议题的重要输入，但是类似于GARs的正式政策文本的出台，回应公众观点可能并不是其政策议程的全部内容。Jones认为，政策议程除了包含政策议题的确认之外，还会经过提案议程、使得提案得到支持的讨价还价过程、使提案不断地接受评估和检验的持续议程，任何一个环节的冲击，都可能使公众议程与政策议程出现偏差⑤。与此同时，在同政府进行讨论议价的过程中，精英团体与公众相比显得更加活跃。相关研究表明：“精英们的偏好比大众的偏好更有可能与公共政策相关。至少在三分之一的情况下公共政策与公共舆论相悖”⑥。除了政府接收到的信息受到精英团体的操纵之外，政治制度的结构设计也会影响到政策制定者与民众之间的政策偏好传递与吸纳。政府层级过多，不论是民众对政府信息的讨论批评，还是政府对民众注意力分配情况的敏感程度，都存在着很大的难度⑦。从而，信息传递准确度的层级降低使得政府难以对民众的偏好做出一定回应。此外，次级政策系统的政策垄断以及负反馈机制的存在也可能会助推政策议程偏差⑧。所以，公众所关注的民生话题在经过这一系列政策议程环节的反复淘洗过后，公众的偏好可能会与正式发布的政策文本中的政府注意力分配出现一定程度的偏差。在Jan Beyers 和 Bart Kerremans看来，公众注意力的大小和议题的可获得性还与利益的驱动性有关⑨。因此，有学者提出，政府的政策确实会回应主流民意，但又并不是试图让政策和民意保持完全一致⑩。据此本文提出如下假设：

Ha：GARs政策产出与公众议题之间视角各有偏重。

2.公共政策偏好的内部差异

公众内部的政策偏好结构与政策沟通效率紧密相关，而隐含在诸多政策理论之中的一个默认前提是：公众内部个体之间的偏好必然存在显著异质性。在经济学家看来，人的偏好存在相当大的差异，一旦假定个人利益是同一的，经济学理论的主体部分就湮灭了。而且人类判断天生有着依赖客观环境的本性，因此，生活在不同城市、不同行业背景之中的公众个体理应有着不同的政策关注点和不同的政策偏好，并随着生活环境的变化而变化。

不过，也有学者认为，由于公众偏好受到社会环境的很大影响，大众传媒在进行新闻报道的时候会对某些题材进行强化，从而作为受众的公众会受此影响来形成自己的政策偏好与需求，这就会导致公众群体中的政策偏好具有可观测的趋同性。此外，GARs政策偏好排序具有斯蒂格勒-贝克尔偏好属性，政策注意力受大众传媒的影响因此将更为突出。Wlezien的发现是，不同的收入阶层政策偏好并没有太大的差距， 普通公众经常能够实现他们的政策愿望，原因其实在于社会中不同群体的偏好经常高度相似。Key也认为公众观点不仅是政治的原因，也是政治的结果。也就是说，公众的偏好并非独立涌现出来的，而是政治家的杰作。

Hb：不同城市和行业领域的公众政策偏好具有显著的异质性。

3.谁在真正使用GARs？

我国中央与地方的GARs通过公布政府上一年计划的完成情况与未来预期目标来向公众传达基本的政务信息，这些政策信息要想影响到公众的个体决策，前提必须是公众对政策信息的有效接收。但是，耗费了如此多时间与精力准备的GARs究竟受到了多少民众的关注？哪些人在阅读和使用？

早在20世纪70年代末，就有学者提出GARs 可以向公众传递下列信息：当前的状况如何，有哪些机遇和潜在风险；将来公共投资的重点在哪里；政府哪些改进将可以期待。据此，投资者和纳税人可以做出自己的选择。而有关GARs 政策沟通功能的实证研究则显示，对于各种利益相关者而言GARs都是重要的信息来源，但对于不同的利益相关者而言，其重要性具有显著的差异。

GARs中所包含的过去一年的工作总结部分也可以被视为一种绩效信息，根据美国学者Moynihan的观点，政府内部使用者会选择性地对GARs中的信息进行使用，即当其支持预先存在的政策立场时，他们将利用其中信息；反之，他们会忽视与其政策立场相矛盾的绩效信息。这种行为是理性的，因为内部使用者在此不被给定信息所限制或掌控，而是在策略性地使用它们。也有观点认为，内外部的使用者们均可能会无意识地去使用这些信息或者回忆起这些信息来影响他们在某件事情上的决策，即Weiss所述的潜移默化功能。GARs信息带来的终极影响是对使用者决策的影响，使用者们在不同的情况下以不同的方式使用绩效信息，最终在决策阶段带来间接的影响。

Hc：相对于体制外人员，体制内人员阅读与使用GARs的频率会更高。

三、研究方法与过程

为了有效获取公众政策偏好和政策信息使用情况，本课题选择了15个副省级城市与4个直辖市的政务服务中心和CBD餐饮区域为问卷发放的地点。在受访地选择上，调查采取空间偶遇抽样的方式在各市政务服务中心大厅与人口密集的CBD餐饮区域分别向市民和政府工作人员进行调查。

考虑到空间偶遇抽样作为非概率抽样其样本对总体代表性的局限，我们采取了以下几点措施以提升调查数据的质量：

（1）通過恰当的地点选择来获取到从事各行各业的受访者：政务服务中心作为政府对外的窗口，涵盖多项事务的办理，大多数行业的人员都有需求前往；CBD餐饮区的消费者样本也有较高的异质性，故政务服务中心与CBD餐饮区是获取多样化样本的较理想区域。

（2）受访地具有环境特定性：一般偶遇抽样的截访拒绝率高，如街头偶遇抽样。若调查的地点选择政务服务中心与CBD餐饮区内，由于人流量与服务速度等方面的因素，在时间上存在等待窗口期。受访者在此环境中对调查的抗拒相比街头截访等方式会有明显减弱，且样本获取范围广、效率高。

（3）场域情境的代表性：公众生活的两个主要场景是工作场域和生活场域，政务中心的环境可以用于代表公众的工作场域，而CBD餐饮区作为消费休闲场所，对生活场域有一定的代表性。在同一城市不同场景中对受访者的调查，还可以进行交叉验证，进一步提高调查数据的质量。

虽然概率抽样是最能代表总体状况的方法，作为非概率抽样的偶遇抽样不易保证总体中的每一个样本都具有同等地被抽中的概率，样本推论总体的能力有限。但在当今中国的情境下，空间偶遇抽样在技术、时间、成本、样本可及性等方面都是一个相对于概率抽样而言次优的样本获取方法。空间偶遇抽样作为偶遇抽样的子方法也有被广泛运用于各学科领域的先例，如医学、动物生态、生物基因研究、决策系统研究等。

四、研究发现

完成19个城市的问卷调查后，我们继续收集了这些城市近年的GRAs文本，并参照前期研究的文本分析方法，对GARs议程设置、目标承诺、结果报告等内容进行了编码和统计分析，并且对文本分析结果与问卷分析结果进行了汇总和比对。综合上述分析结果，本文的主要研究发现如下。

1. 公众议程与政府议程的差异性

*考虑到问卷调查地点选择因素，本次调查中民众对失业率的关注存在被低估的可能性。

本次问卷调查结果显示，当前大都市民众关注度最高的前五项政策领域依次是：食品安全、社会治安、物价水平、医疗服务、社保政策。显然，民众的政策注意力与民众对生活质量的亲身感受息息相关。其他的追踪调查也有类似的发现，《小康》杂志与清华大学媒介调查研究室联合进行的“中国综合小康指数”2009-2015年度追踪调查显示，近年来排在民众关注度前五名的政策话题依次是“食品安全”“医疗改革”“反腐倡廉”“物价水平”“房价”。有学者直接进行了两会期间公众议程和政策议程的比较，发现在2013-2015年度“收入分配”“反腐”“食品药品安全”“社会保障”“住房”这五个议题虽然一直占据着两会期间公众议程的主导地位，但始终未能进入两会政策议程的优先选项。

对2016年度19个大都市政府工作报告的文本分析结果显示，这些城市之间政府工作报告关注的目标前五名也比较一致，依次是“经济增长”“财政收入”“社会消费”“固定资产投资”“城镇登记失业率”，而且这一排序特征也已经持续多年。GARs反映出的地方政府政策注意力焦点与民众政策注意力的视角、逻辑与内容还存在明显的差距，研究假设Ha得到了证实。在地方政府的主官眼里，实现投资增速、经济增长与财政增收是年度工作中最为耀眼的政绩。然而对于普罗大众来说却是“民以食为天”，宏观的、经济的政绩只有最终转化为“改善就业”，以及促进“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”才是关键所在。值得注意的是，2017年召开的党的十九大已经把与民众生活质量密切相关的政策议题放在了更加重要的地位，这也意味着公众议程与政策议程差距可能将会逐步缩小。

2.公众政策偏好排序的高度趋同性

本次问卷调查更有意思的发现是，不同城市、不同行业、不同文化程度、不同年龄、不同性别、不同受访地点的民众政策注意力排序具有高度趨同性（详见表1、附件1、附件2）。从各行业类型来看，无论是备受公众关注的“食品安全”和“社会治安”问题，还是公众关注相对较少的“实际利用外资”和“外贸进出口”问题，都呈现出高度趋同性。与此同时，这种趋同性不仅表现在公众议程的政策偏好排序中，在相关城市各年度最后通过生效的GARs文本中，其政策偏好排序也呈现出明显的 “年年岁岁花相似”特征。因此，研究假设Hb与本次调查获得的经验数据不符。

在不同城市、不同场合中随机接受问卷调查的市民群体，为何对于政策议题会有如此高度同质的关注点？在经济学家看来，由于种种除无知以外的原因，包括先天或后天资质的差异，人的利益是各不相同的。那又该如何解释这种群体政策偏好结构的高度趋同现象呢？

本次调查显示，对所有群体而言新闻媒体都是被使用频率极高的政策信息获取媒介（详见图5、图6）。有学者认为，大众传媒具有一种为公众设置“议事日程”的功能：传媒所强化报到的题材和事件，会引起人们的重视；传媒的新闻报道和信息表达活动以赋予各种议题不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。进一步来说，新闻媒介在告诉读者怎样想这一点上大都不怎么成功，但在告诉读者想什么方面却异常有效。而Page和Shapiro的研究则证明，尽管个人意见经常起伏不定，但整个美国社会从二十世纪30年代到90年代公众观点是非常一致的，这既反映了大多数美国人所共享的稳定的价值观体系，也体现出公众对于大众媒体报道的新事件、论点和信息的敏锐反应。由此，形成了一个受媒体引导的、趋同的公众群体政策注意力分配。

3.体制内外使用者差异

借鉴Steccolini和Ryan的使用者分类思路，本次问卷调查根据国家统计局的行业类型区分，对受访者做出了体制内与体制外的划分，其中中国共产党机关与国家机构（行政机关、审判机关、检察机关）人员为体制内人员，其他行业人员为体制外人员，本次问卷调查分别测量了体制内外人员对本市和国家GDP目标的知晓情况。

如图3、图4所示，体制内人员无论是对本市还是对国家GDP预期目标值知晓率都要远远高于体制外人员，而且统计上也呈现出显著性，体制内外人员对国家与本市GDP预期目标知晓率差异T检验值分别是12.2410和14.0695，显著性水平均在0.001以内，研究假设Hc得到了证实。

4.与GARs政策沟通相关的其他因素

从图5到图8可以看出，具有不同文化程度与处于不同年龄段的人群获取政务信息时，新闻媒体仍是他们第一选择。大众传媒沟通方式在文化程度和年龄大小两个因子间具有明显的趋同性。值得注意的是，随着互联网高速发展，微博微信逐渐成为民众获得政务信息的一大窗口。只是对于年龄偏大的民众而言，网络渠道可能会成为一道较难逾越的鸿沟。有趣的现象出现在“政府工作报告”与“统计公报”等直接沟通的途径选择上，从图表中我们发现，学历越高的人群越能够借助于官方正式议程形式来获取政务信息。文化程度较高的民众并不是被动地接受政策宣传与输入，相反，高学历所带来的媒介选择多样化与政策信息的可及性在某种程度上会使他们摆脱掉二次加工的媒体议程，进而采用更加主动的方式来参与政策沟通过程。

我们还可以据此推测，随着高等教育的普及，直接的政务沟通途径将会成为公众在未来政治生活中获取政务信息越来越重要的渠道，像GARs这类直接政务沟通的渠道将会越来越深受大众喜爱。

五、结论与讨论

本文以中国独特的公共政策载体——政府工作报告为研究对象，采用空间偶遇抽样方法获取了19个主要城市6470份民意调查的有效问卷，在数据分析的基础上探讨GARs的政策沟通过程，并探索公众议程与政策议程之间的互动机制。研究结果显示，在政策偏好排序中，公众与政府的注意力还存在明显的差异。在19个主要城市的政府工作报告中，宏观的经济类指标倍受重视，而公众对于和自身生活质量直接相关的民生类指标倾注了更大的注意力。本文的研究还发现，体制内人员相比体制外人员更加关注GARs，要实现GARs作为政府与公众直接政策沟通工具的预设功能还任重道远。因此， 不断提升GARs内容的回应性将会有助于提升其政策沟通功能。反之，如果忽视公众议程与政策议程之间在视角、逻辑与内容等方面现存的差距，将可能增加GARs滑向政府内部的“自娱自乐”甚至“独角戏”的风险。

本文有意思的发现出现在政策偏好排序的趋同性中，公众的偏好虽然和政府议程存在明显差异，但是公众群体的政策偏好排序在不同年龄、职业、性别、地域以及文化程度中整体上均呈现出高度的趋同性，不同地域的地方政府GARs显示的政策偏好排序也具有高度的趋同性。在公众观点与政策制定者的互动过程中，两方面的趋同性对于政府获取公众偏好排序并制定相关政策提供了极大的便利性，政策议程的宏观协调以及不同人群政策偏好满足也将因此受益。与此同时，基于公众政策偏好排序高度异质性为预设前提的政策模型相应地就可能需要重新来审视与完善。

注释：

① 杨君，王珺：《地方官员政治承诺可信度及其行动逻辑——来自副省级城市政府年度工作报告（2002-2011）的经验证据》，《中山大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

② 邓雪琳：《改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告（1978-2015）的文本分析》，《中国行政管理》2015年第8期。

③ Lasswell， B. H. D. Democracy through public opinion. George Banta Publishing Company， 1941.

④ Warwick， P. V. （2015）. Public opinion and government policy in Britain： A case of congruence， amplification or dampening？ European Journal of Political Research， 54（1）， 61-80.

⑤ Jones CO. An introduction to the study of public policy. Duxbury Press， 1977.

⑥ Dye T R. Understanding public policy. Prentice Hall， 1992.

⑦ Alexandrova， P.， Rasmussen， A.， & Toshkov， D. （2016）. Agenda responsiveness in the european council： public priorities， policy problems and political attention. West European Politics， 39（4）， 605-627.

⑧ 弗蘭克·鲍姆加特纳，布赖恩·琼斯：《美国政治中的议程与不稳定性》，北京大学出版社， 2011年。

⑨ Kerremans， B. （2007）. The press coverage of trade issues： a comparative analysis of public agenda-setting and trade politics. Journal of European Public Policy， 14（2）， 269-292.

⑩ Warwick， P. V. （2015）. Public opinion and government policy in Britain： A case of congruence， amplification or dampening？ European Journal of Political Research 54（1）， 61-80.

[美]琼斯：《再思民主政治中的决策制定》，北京大学出版社， 2010年。

[美]詹姆斯·M·布坎南， 戈登·塔洛克：《同意的计算：立宪民主的逻辑基础》，中国社会科学出版社，2000年。

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[美）]琼斯：《再思民主政治中的决策制定》，北京大学出版社，2010年。

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各城市的调查员在2016年5月～6月的工作日前往各地政务服务中心开展了问卷调研，受访者均为在政务服务中心办事的市民与少量中心工作人员，有3个城市即北京、宁波、厦门的政务服务中心由于进入现场受阻未按计划完成该现场地问卷调查，其问卷全部来自于CBD区域。

分析方法详见：杨君、王珺：《地方官员政治承诺可信度及其行动逻辑——来自副省级城市政府年度工作报告（2002-2011）的經验证据》，《中山大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

鄂璠：《食品安全仍热医疗改革回温2015最受关注十大焦点问题》，《小康》2015年第12期。

曾润喜，王媛媛，王晨曦：《互联网环境下公众议程与政策议程的议题排序研究》，《电子政务》2016年第4期。

杨君、王珺：《地方官员政治承诺可信度及其行动逻辑——来自副省级城市政府年度工作报告（2002-2011）的经验证据》，《中山大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

国务院2016年8月29日发布了《国务院办公厅关于印发食品安全工作评议考核办法的通知》，这意味接下来食品安全问题将逐步被地方政府提到更优先处理的政策议程上。

杨君，王珺：《地方官员政治承诺可信度及其行动逻辑——来自副省级城市政府年度工作报告（2002-2011）的经验证据》，《中山大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[美]詹姆斯·M·布坎南， 戈登·塔洛克：《同意的计算：立宪民主的逻辑基础》，中国社会科学出版社，2000年。

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