振兴乡村集体经济：意义、问题与路径

李雪峰 贾晋

[摘要]振兴乡村集体经济作为农民收入提升的新路径、农业发展兴旺的新动力和农村社会治理的新载体，是实施乡村振兴战略的重要环节。本文以四川WH村为例，总结了WH村以股份经济合作社为载体的集体经济改革经验，并对合作社在短期内陷入集体资产经营困境的原因进行了深入探讨。研究发现，振兴乡村集体经济的核心在于实现集体资产的保值增值，而管理“内卷化”往往是限制集体经济发展的主要原因。基于此，本文提出要创新集体经济管理体制机制，探索实施“股份经济合作联社+集体资产管理公司”模式，为实现乡村集体经济振兴的帕累托改进提供有益参考。

[关键词]乡村振兴 集体经济 路径

[中图分类号]F840 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2018）02-0093-09

振兴乡村集体经济是实现乡村振兴战略的重要环节。伴随我国农业农村经济社会发展进入新阶段，培育农村经济和农民收入增长新动能已成为农村改革新的历史任务。自人民公社解体后，我国农业经营体系在“统分结合”的双层体系下，家庭联产承包责任制虽激发了农民的生产积极性，为农村经济和农民个体收入增长做出了较大贡献，但乡村集体经济发展却由于内生动能缺乏而相对滞后。长期以往，“统分结合”的经营制度事实上成为一种“有分无统”的小规模家庭经营，集体经济“空壳化”现象日益严重，业已成为制约我国农业农村发展的重要阻碍。为实现我国农业改革和发展的“第二个飞跃”，如何发展壮大乡村集体经济已成为乡村振兴中必须深入研究的问题。

一、振兴乡村集体经济的现实意义

1.农民收入提升的新路径

随着我国经济发展进入新常态，支撑农民收入持续增长的传统渠道日益趋窄。就工资性收入而言，在我国宏观经济增速放缓的背景下，大量企业新增用工缺口开始收窄。根据《2015年农民工监测调查报告》显示，全国农民工总量增速正在逐年放缓，2012～2015年，农民工总量增速分别比上年回落0.5、1.5、0.5和0.6个百分点。部分省（市）甚至面临农民工返乡就业大潮，例如：河南省2016年累计转移就业总量约2876万人，其中农村转移劳动力在本省就业的比例突破90%。①农民工资性收入增长面临严峻挑战。就经营性收入而言，随着我国农村劳动力、农资等价格日益上涨，加之国内农产品价格普遍高于国际水平的现实情况，成本“地板”与价格“天花板”极大地压缩了农业生产经营的可盈利空间。亩均盈利能力和生产经营规模受限，使得以家庭为生产单位的小农经营难以实现农业经营效益的持续攀升。就转移性收人而言，由于我国支农财政支出增长有限，加之农村人口基数较大，转移性收入难以成為持续促农增收的重要渠道。在传统增收渠道收窄的背景下，2017年中央一号文件提出，“从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力”。②因此，在充分保障农民对于集体经济的股权分红权利的基础上，通过激活村级集体经营性财产，发展壮大集体经济实力，增加农民股份性财产收入，成为了当前农民增收的新路径。

2.农业发展兴旺的新动力

市场化改革后，农业被裹挟进商品经济中，农民生活成本增加，劳动力大量外流，村组力量弱化，治理环境恶化。面对这种严峻形势，中央决策层鼓励拥有资源禀赋优势的工商资本进入农业领域，并为工商资本提供了宽松的政策环境和巨大的政策红利。[1]2013年中央一号文件提出“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。③在此基础上，为了进一步鼓励工商资本进入农业领域，2016年中央一号文件提出“充分发挥财政政策导向功能和财政资金杠杆作用，鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村。”④不可否认，工商资本进入农业后会形成规模经济效应、知识溢出效应和社会组织效应，并对农业要素结构、生产效率、农民就业增收等方面产生积极影响。[2]然而，仅依靠财政资本、工商资本以及金融资本等外生动力来推进农业发展是不够的。外来资本即使能够通过乡土性社会资源解决农业产业特殊性问题，但与乡土社会互动不畅仍是无法真正解决的难题。[3]因此，发展壮大乡村集体经济有利于构建对外交流合作平台，实现与外来资本的有效对接，激发乡村发展内生动力。只有以内生动力为主，外生动力为辅，才能加快推动农业现代化进程。

3.农村社会治理的新载体

工商资本下乡在加快推进农业现代化和新农村建设进程的同时，也大力推动了“农民上楼”和“土地流转”，加快了新的村庄治理体系的形成。公司替代村庄成为基层治理的社会基础，[4]对以小农经济为基础的“乡政村治”的传统治理体系造成冲击。为获取更大的涉农项目利润和土地增值利益，公司的自主利益将越发独立于公众利益。因此，“资本下乡”背景下，乡村治理目标在一定程度上将违背公众利益，治理资源利用趋向内卷化，治理结果既不利于农村社会经济发展，也违背了基层民主的基本要求。当然，为了防止乡村治理体系失衡，农民主体可以通过合理方式向政府表达合法权利。[5]然而，在地方政府、公司、农民等基层利益主体中，农民的实力最弱，缺乏充分的话语权和参与权。钱存阳等（2015）基于浙江9个地区的调研实证发现，在城镇化改造中，集体经济对农民的保障作用不仅体现在分红上，更重要的是为农民生存和心理安全提供直接或间接的保证。[6]因此，为了加强乡村治理的公共性，强化农民主体的话语权和参与权，可通过发展壮大乡村集体经济，将农民有序地组织起来形成村庄主体性，使乡村集体经济成为新型乡村治理体系下农民利益保障的新载体。

二、四川WH村集体资产制度改革的实践探索

1.WH村集体资产制度改革的主要做法

WH村位于崇州市，距离成都市城区43公里。全村总人口3066人，幅员面积36平方公里，其中耕地3212亩，建设用地774亩。2013年，WH村人均纯收人仅4800元左右，被成都市纳入扶贫对象。在成都市、崇州市多个部门全力支持下，WH村通过集中建设村民安置住房，解决了村民出行难、取水难、用电难等民生问题。同时，通过成立土地股份合作社和粮食烘干仓储中心，进一步拓宽村民除保底租金、股份分红、就近打工等以外的增收途径。

在短短的4年时间内，WH村不仅实现了贫困村摘帽，还成为成都市幸福美丽新村的典范。2016年，WH村人均纯收入达16000元左右。然而，在村民逐步实现收入大幅增长的过程中，WH村的乡村集体资产却仍在“沉睡”。如何激活“沉睡”的集体资产，成为WH村村民最为关心的问题。按照崇州市委、市政府关于农村社区集体资产经营管理体制改革的意见和具体部署，WH村正式启动了包括如下6个方面的集体资产制度改革：

（1）工作筹备。由XB镇镇政府牵头，成立WH村集体资产制度改革领导小组，邀请相关专家和负责人，参与制定改革《工作方案》与《实施细则》，并报崇州市农村发展局备案。WH村村委会组织召开村民代表大会，集中讨论《实施细则》，形成会议纪要和决议。在全村878户全部同意的前提下，经XB镇镇政府研究批复后正式开展相关工作。

（2）清产核资o WH村严格按照清产核资操作规程，由XB镇镇政府选派工作人员，对经营性资产、非经营性资产和资源性资产开展清理核实，并分类登记造册，建立台账，纳入WH村集体“三资”监管平台。经审计评估，WH村经营性集体净资产共计589.4万元，并通过村民代表大会表决确认，把家底向全体村民公开。

（3）确认资格o WH村村委会组织召开村民代表大会，专门讨论集体经济组织成员资格确认办法。会议议定，以2012年4月农村土地承包经营权登记颁证时形成的固化决议为基础，在册的原集体经济成员共计2938人，不论后续户籍变化情况，均具有集体经济组织成员资格。该确认办法交由村民代表大会讨论形成决议，经公示无异议后予以确认。

（4）股权量化a WH村成立由村两委干部和议事会成员组成的集体经济组织过渡領导小组。按照“以人计算、以户持股”，经过渡领导小组形成决议，设置集体股、社员股、优先股，共计3264.4股。其中，社员股合计2938股，由全体集体经济组织成员持有，按照人均1股进行分配，占总股本的90%;优先股合计163.2股，由低保、残疾、困难户83人持有，按照人均1.97股进行分配，占总股本的5%;集体股合计163.2股，由集体经济组织成员共同持有，占总股本的5%。经公示无异议后，编制形成WH村集体资产股权登记簿，并报XB镇镇政府和崇州市农村发展局备案。

（5）确权颁证。经XB镇镇政府审查确定后，WH村集体经济组织过渡领导小组向崇州市国土局和住建局分别申请集体建设用地使用证和集体房屋所有权证，由村委会代为保管。村委会再以户为单位向持股成员颁发农村集体资产股权证书，作为占有集体资产股份、享受管理决策和股权分红等权利的有效凭证。

（6）股权管理o WH村召开集体经济组织股东代表大会，形成组建WH村股份经济组织合作社决议，制定（（WH村股份经济合作社章程》，并报XB镇镇政府和崇州市工商行政管理局、农村发展局备案。按照《章程》，成立WH村股份经济合作社理事会、监事会和股东代表大会“三会”组织机构，并由村党委提名，选举由本村村民组成的“三会”组织机构成员。其中，理事会负责集体资产的管理运营工作;监事会负责组织运营监督工作，定期在村委会公示栏进行财务公示;股东代表大会负责对组织决策进行决议，代表组织成员行使相关权利。

通过集体资产制度改革，WH村实现了村委会与集体经济组织的“政经分离”，解决了集体资产归属不清、利益分配不明等长期问题，强化了组织成员对集体资产的处置权和收益权。集体组织成员依据所持股份数量定期从集体经济中获得现金分红，不仅增加了财产性收人，也加强了对集体经济发展的关注程度，还促进了自身集体意识的显著提升。有了集体经济组织作担保，村民可用所持股份向银行申请抵押贷款，极大地调动了农民生产、经营和投资的积极性。此外，WH村股份经济合作社依托经营性集体资产进行招商引资，引入商务酒店、农业公司等社会投资项目，实现了集体资产人股分红，不仅有利于摆脱区域单一的产业发展形式，还有利于解决部分村民的就业问题。新产业、新业态的进入为WH村的经济社会发展注入了新的活力，也实现了更多生产要素的聚集。我们通过随机选取100户村民进行人户调研发现，WH村集体资产制度改革实施以来，共吸引8名村民回村创业，14名村民回村务工。WH村的示范带动作用显著提高了周边行政村村民的改革积极性，集体资产制度改革迅速在XB镇推行开来。

2.WH村集体经济发展面临的问题

（1）监管机制尚待完善，管理人员能力不强。在WH村股份经济合作社成立之初，XB镇镇政府便对合作社的经营管理提出了要求，并出台了相关规章制度加以指导和规范。然而，合作社管理人员多由村两委和议事会成员组成，虽然在学历水平、生产经营能力等方面普遍优于其他村民，在村内也具有较高个人威望，但仍存在组织管理经验不足、资产经营能力不强等问题。在实际经营过程中，合作社管理人员仍延续村委会的管理办法，理事会、监事会和股东代表大会未能按照既定规章制度开展工作，规范意识不强，权责不清，造成管理越位与缺位现象并存。同时，鉴于WH村股份经济合作社具有市场主体地位，XB镇镇政府不便于过多干预合作社内部管理，加之镇政府日常事务性工作较多，也无力对合作社日常经营管理工作进行实时监督。例如，在财务审计方面，由于XB镇镇政府负责审计工作的人员较少，未能及时跟进合作社的财务情况，而合作社内部审计人员由村委会会计兼任，仅能应付村级财务记账工作，对于相对复杂的合作社财务审计便无能为力，导致合作社内部财务管理相对混乱。

（2）经营方式较为单一，带动村民发展能力不足。WH村股份经济合作社通过招商引资的形式，引进了休闲酒店、农业公司等社会资本投资项目，丰富了区域产业类型。然而，合作社缺乏长期发展规划，资产经营方式较为单一，仅通过集体资产入股的形式参与项目建设，享有年底利润分红的权利，未能实际参与到项目的日常运营中，导致集体资产实际管理决策权的丢失，不利于集体经济自主发展能力的提升。更重要的是，合作社对项目运营缺乏监督机制，难以有效获知项目经营的实际情况，只能任由其他市场主体进行经营安排，在集体资产人股经营后的一年中并没有获取理想回报。虽然这些项目在实际经营过程中存在用工需求，可以为村民提供一定的务工机会，但由于这些项目规模有限，用工需求相对较少且季节性较强，难以与村民形成长期的雇佣关系，因而带动村民增收的能力非常有限。总言之，WH村股份经济合作社在股份分红和就业带动方面均未获取显著成效，根据对村民的调查，仅43%的村民对合作社的增收带动效应表示满意，远低于XB镇镇政府的改革预期。

（3）自身实力相对较弱，难以有效对接市场资源。WH村通过对经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行清产核资，实现了村内闲置资产的整合，摆脱了集体经济组织“空壳化”困境。然而，由于集体经济发展已“沉睡”多年，即使近年来有大量的财政资金投入，但相较于动辄固定资产上亿的集体经济强村而言，WH村集体经济组织实力仍然相对较弱。WH村股份经济合作社不仅无法通过自身投资完成项目的独立开发及经营，也难以有效对接优质市场资源，引入大型项目以发挥辐射带动效应。同时，由于WH村在地理区位、自然禀赋等方面较之周边区域并不具备比较优势，并且伴随周边村社集体资产制度改革的推进，在组织形式上的比较优势也将逐渐减弱，导致WH村股份经济合作社不得不面临严峻的周边同质竟争。

三、关于WH村集体经济发展的进一步思考

WH村集体资产制度改革之初，不仅解决了集体经济“空壳化”问题，明晰了集体资产权属，还发挥了“资本下乡”的窗口作用，吸引各类生产要素回流，为WH村经济社会发展注入了新活力，发挥了很好的改革示范带动效果。然而，伴随着改革的深入推进，WH村股份经济合作社逐渐表现出各类市场不适应性，集体资产难以实现预期增值目标，甚至面临亏损风险，导致WH村集体经济既无法实现促农增收的既定目标，还在吸引“资本下乡”的过程中，丢失了集体资产的实际决策权，未能成为保障农民利益的有效载体。需指出的是，WH村股份经济合作社并非个例，在全国范围内有很多农村的集体产权制度改革都存在类似问题，例如：南京市东山镇早在2004年便推行了集体资产股份制改革，实现了村民按股分红，但截止2015年底，全镇13个村（含涉农社区），近一半的村出现集体资产缩水、集体资产收益下滑现象，村民分红难以得到保证。①为什么这些农村推进改革的前期都能如此顺利，而在集体资产经营阶段又都开始“原地踏步”呢？

究其原因，由村两委干部和议事会成员组成的集体经济组织管理层，习惯于沿用他们更擅长的村务管理思路，导致集体经济组织管理出现“内卷化”问题，极大地限制了集体经济的发展。以WH村为例，工作籌备、清产核资、确认资格等工作由村两委干部和议事会成员共同协商推进。由于上述工作都是在村庄内部进行，民事协调作为村两委干部与议事会成员日常工作的重要手段，即使在改革过程中发生利益纠纷，也能通过村务管理思路进行有效解决。因此，WH村在改革初期并未遇见较大阻碍，大多数村两委干部和议事会成员也顺势进入股份经济合作社，在合作社内部担任重要的管理职务。然而，当改革推行到实施集体资产保值增值阶段，WH村股份经济合作社的管理人员不仅要和村庄内部成员进行协商，更重要的是以市场主体身份与各类市场资源进行对接，做出各类市场经营决策。由于这些管理人员并不具备企业经营管理经历，不懂如何进行有效的市场化操作以实现组织利益最大化，难免在经营探索过程中做出一些不合理的决策，导致集体经济在发展过程中面临较大的不确定性。从全国范围来看，多数和WH村一样面临经营困境的农村集体资产制度改革村，都存在上述问题。能人带动已经成为集体经济有效实现的重要条件，[7]纵观集体经济发展较好的明星村，都有诸如吴仁宝（江阴市华西村）、王宏斌（漯河市南街村）等“村庄掌舵人”坐镇，才能在激烈的市场竞争中脱颖而出。因此，集体经济组织管理出现“内卷化”问题，成为现阶段多数改革村能在前期顺利成立股份经济合作社，却又很快陷入经营困境的主要原因。

四、振兴乡村集体经济的路径探索

农村集体经济可定义为“若干分散的个体通过联合与合作实现共同发展的经济组织形态，可以是生产资料集体所有制为基础的组织方式，也可以是在产权清晰基础上的组织方式，即劳动者个人以资产人股形成的合作制或股份合作制形式”。[8]也就是说，集体经济具有多层次的内涵，既包含建立在产权集体所有、集体统一经营基础上的集体经济，也包含建立在产权集体所有、个体联合经营基础上的集体经济;既包含传统意义上以组、自然村、行政村范围内的集体经济，也包含小范围多户联合的股份合作经济或者基于某项经营事物合作的专业合作经济。随着生产方式的日益社会化，集体经济的地域封闭性正在打破，原属于本集体成员共有的集体资产有可能被纳入到更大的经济体内，成为混合经济体中的一部分。[9]因此，集体经营与合作经营、家庭经营以及企业经营等多种经营组织形式在理论层面并不对立，可以在产权清晰的前提下通过混合所有制项目融合发展。

正如马克思所述，“分工提高劳动的生产力，增加社会的财富，促使社会精美完善”。[10]如果集体经济组织难以在短期内成长为合格的市场经济主体，不妨通过积极参与市场分工的方式，在集体资产产权明晰的基础上，以集体资产开发项目为抓手，以紧密的利益联结机制为保障，与其他市场主体发展混合所有制产业项目。考虑到当前集体经济组织整体实力不强、管理人员专业素质不高等问题，本文提出，管理应该充分发挥乡镇一级政府对集体资产管理的宏观调控作用，在乡村振兴战略框架内，探索实施“股份经济合作联社+集体资产管理公司”模式。具体而言，在产权明晰的基础上，按照“区位相邻、优势互补”原则，通过合作联营的方式，适度整合区域优势集体资产，有计划地将辖区内股份经济合作社合并为股份经济合作联社，壮大组织实力，实现“强强联合”“以强带弱”的发展态势。同时，以股份经济合作联社为主体，成立集体资产管理公司，通过公开招聘的形式，聘请职业经理人为股份经济合作联社提供专业的资产管理服务，实现村社集体资产所有权与经营权的“两权分离”。

鉴于我国乡村社会经济发展的多样性，在开展“股份经济合作联社+集体资产管理公司”模式的探索过程中，可能存在实践方式上的差异。尽管如此，本文认为至少要坚持以下4个原则：第一，坚持乡镇党组织与村党组织对集体经济组织的领导，既要鼓励股份经济合作联社创新管理机制体制，又要避免可能存在的违法违规倾向，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。第二，股份经济合作联社在组建过程中，应充分尊重各股份经济合作社成员的意愿，严禁以集体名义侵占合作社成员的私人财产，确保合作联社的股权配置明晰。第三，坚决落实集体资产所有权与经营权的“两权分离”，集体资产管理公司应按照市场化运作模式，在确保集体资产保值增值的基础上，尽可能带动农民收入增长。第四，集体资产管理公司应充分发挥在村民组织、资源整合等方面的比较优势，避免竞争性投资领域，选择市场风险相对要小、预期收益稳定的经营项目，保障集体经济不受严重亏损。

参考文献：

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[2]涂圣伟.工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱[J].改革，2014，（09）.

[3]徐宗阳.资本下乡的社会基础——基于华北地区一个公司型农场的经验研究[J].社会学研究，2016，（05）.

[4]焦长权，周飞舟.“资本下乡”与村庄的再造[1].中国社会科学，2016， （01）.

[5]张良.“资本下乡”背景下的乡村治理公共性建构[J].中国农村观察，2016，（03）.

[6]钱存阳，易荣华，刘家鹏等.城镇化改造中集体经济对失地农民保障作用研究——基于浙江9个地区的调查数据[J].农业经济问题，2015，（01）.

[7]黄振华.能人带动：集体经济有效实现形式的重要条件[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015，（01）.

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[9]徐勇，赵德健.创新集体：对集体经济有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015，（01）.

[10]中央编译局.马克思恩格斯文集：第5卷[M].北京：人民出版社，2009.