“两法”修订，合宪性审查的未来进路

杨云彪

2018年10月22日，十三届全国人大常委会第六次会议召开。会上，全国人民代表大会宪法和法律委员会作“两院”组织法的修订草案审议报告。这是全国人大憲法和法律委员会更名后的首次合宪性审查。尽管目前尚未形成合宪审查的程序法规则，但是，宪法委员会已经用其实践理性在宪法监督上进行开拓，前景可期。

2018年10月22日，十三届全国人大常委会第六次会议，全国人民代表大会宪法和法律委员会（以下简称宪法委员会）作“两院”组织法的修订草案审议报告。宪法委员会在报告中提出：从人民法院组织法修订草案的内容看，这次修法没有改变我国人民法院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等，修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的，与人民法院组织法的基本原则不存在相抵触的情形。因此，人民法院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的，符合宪法的有关规定。

这应是宪法修正案将法律委员会更名为宪法和法律委员会后，宪法委员会的首次合宪性审查。尽管目前尚未形成合宪审查的程序法规则，但是，宪法委员会已经用其实践理性在宪法监督上进行开拓，前景可期。

中国的合宪审查可以上溯到1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其第十七条规定：废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。在以敌我和阶级划线的历史背景下，废除国民党的“六法全书”，将中华法律文化的精华和糟粕一股脑儿全部抛弃，代替以司法原则和政治运动治国，是值得历史反思的。直到1997年，全国人大对香港基本法的决定中确认基本法的合宪性，并对香港回归以前符合基本法的香港本地法律予以保留，中国的合宪审查才逐渐回归法治理性。

但是，半个多世纪以来，尽管有合宪审查的实践，但制度建设上却未跟上，直到今年修宪确立了宪法委员会的宪法地位。有宪法而无监督，就如同有法律而无法院，这是国人普遍缺少宪法观念的直接原因，也是依法治国的瓶颈。

守得云开见月明。十三届全国人大常委会第三次会议决定，宪法和法律委员会在“继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。

宪法的生命力在于实施，实施的保障在于监督。宪法作为法律之一，其被违反并非能够通过一般法律的监督予以纠正。这正是多数国家通过司法审查、独立的宪法委员会或者宪法法院实施宪法监督的原因。面对海量的违宪行为，没有司法配合，很难实施对违宪行为的全面审查，这正是法国宪法委员会开始同司法“合作”展开违宪审查的重要原因。因此，未来中国是否可以让司法机关分享合宪性审查的一部分程序，值得期待。

问题不仅如此，在人大立法时，同样面临“自体审查”的困局。尽管地方组织法规定了同级人民代表大会对同级人大常委会不适当决定决议的改变和撤销权，以及上级人大常委会对下级人大常委会的撤销权，但是现行权力运行关系中，同级人大动用撤销权无异于自体惩罚，上下级人大之间也多以发函的方式责令自我纠正，就像今年全国人大常委会法工委发函各地纠正违反上位法一样。

在全国人民代表大会层面，由于合宪审查权在宪法委员会，而宪法委员会又承担了统一审查的职能，法律通过前的合宪性较为容易审查，但是法律通过后就会产生审查困境。

事实上，法律的合宪性主要在实施的时候才能产生。此时，全国人大常委会可以动用法律的释法权以符合宪法，也可以通过解释宪法以维护法律适用的秩序。“八二宪法”颁布以来，全国人大除了对香港基本法予以解释外，宪法性解释并不常见。为了适应社会的发展，加强宪法解释，以发展民主法治，当是宪法委员会着力考虑的工作。

但是，当法律的适用造成社会不安，必须透过违宪审查以废止或者修改法律的时候，“自体审查”的困境就体现出来。此时，约束程序就显得尤为重要。这个程序必须能够建立回避规则，以保证过去的立法者不受或者不产生影响。这个程序的启动规则也必须具有透明度和约束力，一旦启动必须走下去，并面向社会公开。类似公民上书全国人大要求违宪审查的方式，只应该是补充和参考，而不能是常态。对于违宪审查，只有建立司法式的程序，才能真正实现符合宪法精神的程序正义。

一部合宪性审查的程序法，即呼之欲出。

（作者系深圳市人大常委会选举联络人事任免工作委员会副主任，全国人大深圳培训基地客座教授，法学博士）