数字化背景下的行政事业单位内控制度建设

梁瑞智

摘要：内控制度建设是行政事业单位的工作重点之一，有助于进一步提高整体管理水平和风险防范能力。由于行政事业单位的特殊性，内控制度建设面临着许多特殊问题。在移动互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网和区块链等技术引发企业巨大变革、引导企业进行财务业务场景重构的当下，智能技术和大数据等数字化技术也给行政事业单位的内控制度建设带来了新的挑战。研究数字化背景下的内控制度建设已经成为行政事业单位应对数字化浪潮的必然选择，本文对此进行了探讨。

关键词：数字化；行政事业单位；内部控制；制度建设

内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的系列活动。内部控制制度建设是行政事业单位的工作重点之一，有助于进一步提高其整体管理水平和风险防范能力。随着新技术的发展和应用，智能技术和大数据等数字化技术对行政事业单位的内控制度建设产生了巨大影响。研究数字化背景下的内控制度建设已经成为行政事业单位应对数字化浪潮的必然选择。

一、行政事业单位内控制度建设面临的问题

自财政部2012年会计重点课题“行政事业单位内部控制研究”首次将国外内部控制的理论成功应用到行政事业单位的内部管理研究中以来，理论界和实务界根据行政事业单位的实际情况对内部控制理论进行了有效筛选和创新，并且随着行政事业单位内控工作的全面开展，相关研究也已经成为热点。

然而到目前为止，行政事业单位内控制度建设中仍然面临以下问题：一是由于行政事业单位机构设置不能随内控管理的需求进行调整，而造成的内部控制管控力度下降问题；二是由于行政事业单位的内控很难与人事管理、业绩考核、奖惩联合运行，而造成的无法实现全面有效风险管控问题；三是由于传统管理理念根深蒂固，而造成的内控制度灵活性太大、管控水平参差不齐、培养内控人才积极性不高等问题。有关部门在对行政事业单位内控工作实施情况进行调研时也发现，不同单位对内控的认识参差不齐，工作实施方面积极态度与落后态度并存，工作质量和实施进度差异较大，相应的实施效果也有很大差异。

随着新技术的发展，行政事业单位的内控制度建设又面临着新的挑战。在移动互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网和区块链等技术引发企业巨大变革，引导企业进行财务、业务场景重构的同时，智能技术和大数据对行政事业单位的财务工作和内部控制亦产生了巨大影响，研究数字化背景下的内控制度建设已经成为行政事业单位应对数字化浪潮的必然选择。

二、数字化背景下行政事业单位内控制度建设面临的挑战

大数据、智能化、移动互联网、云计算引发的数字化浪潮，是不可阻挡的社会发展趋势。面对这一趋势，行政事业单位的内控制度建设将接受诸多挑战。

1.数字化背景下的行政事业单位内控制度建设可借鉴经验极少

数字化浪潮对经济社会的影响，目前的研究还在起步阶段，对于数字化技术在行政事业单位内部控制体系建设中的应用研究更属于新时期的全新工作，基本无成功经验可以借鉴。因此，深入调查、分析行政事业单位在数字化背景下的内控制度执行力和适用程度，会同专业咨询机构以及财政、纪检、审计的专家进行深入交流，是数字化背景下行政事业单位内控制度体系建设的重要途径。

2.如何应用数字化技术解决内控建设的难点

根据当前行政事业单位在内控制度建设中的实际情况和问题，针对行政事业单位具体业务和服务内容，如何用数字化技术解决以下难点是对内控制度建设的挑战。这些难点包括：由于行政事业单位业务和服务的特殊性而导致的流程“再造”的特殊性；由于行政事业单位机构设置不能随内控管理的需求进行调整而造成的管控力度下降；由于行政事业单位的内控很难与人事管理、业绩考核、奖惩联合运行而造成的无法实现全面有效风险管控，等等。

3.对内控人员的业务素质和管理能力提出了更高的要求

数字化背景下的内控制度是否能发挥作用，内控人员的业务素质和管理能力以及其数字化技术的应用能力是关键因素之一，特别是人工智能技术的发展，使得人与人工智能的密切配合成为重要问题。当前，行政事业单位人员编制有限，不能引进专业或专职人员从事数字化背景下的内控制度建设。如果依靠原有人员进行内控制度建设，对人员素质和业务水平是极大的挑战。

三、数字化背景下行政事业单位内控制度建设的對策

在新技术不断发展的背景下，行政事业单位的业务和服务不断被新技术渗透。在业务和服务不断互联网化的同时，行政事业单位的业务和服务工作的内容、管理手段、管理模式都受到数字化技术的影响。数字化背景下行政事业单位的内控制度建设需要从以下几个方面进行。

1.完善数字化背景下内控制度建设方案

首先，需要重新梳理行政事业单位的业务和服务流程。对行政事业单位不同职位、不同部门的人员进行访谈，了解数字化技术对工作岗位和工作内容的影响，同时了解现有内控制度，分析现有内控制度的执行力和适用程度；其次，分析数字化技术的应用可能造成的内部、外部风险因素，编制风险清单；最后，同数字化技术提供商以及相关部门及业务专家进行深入交流，就数字化背景下的内控制度建设整体思路达成一致意见。

内控制度建设中要特别注意内控缺陷整改。根据不同发展阶段数字化技术的可应用程度，针对内控缺陷，提出完善组织结构、人员配备、各项内控制度的控制措施，并与单位各相关部门商讨，对各项措施进行评估，保证各项措施的有效性。此外，还要结合风险清单、制度审阅意见、流程控制矩阵、岗位职责和授权审批、流程图、内控缺陷整改情况以及各项内部文档等，提出数字化背景下内部控制体系建设的具体思路和方法。制度建设完成后，要根据应用情况，对内部控制制度的设计和执行情况进行评价，发现问题及时解决，不断强化内部控制执行力，持续提升行政事业单位业务和服务的管理水平。

2.根据数字化技术进行行政事业单位业务流程再造

行政事业单位的业务和服务具有特殊性，通常需要多个部门协作。不同环节之间数据和信息的传递，往往耗用大量的人力、物力和时间，也会产生较高的内部控制成本。因此，人工管理情况下，由于人员岗位配备等原因，行政事业单位的业務流程“再造”困难非常大。数字化技术的发展为行政事业单位业务流程的“再造”创造了条件。以常见的差旅费报销业务为例，智能技术可以打通行政事业单位的差旅业务和差旅外部供应商的通道，只要是经审批的符合规定的公务出行，出差人员甚至不需要预借、不需要报销、不需要垫付。原来涉及多个部门、多个人员、多环节的报销业务就可以简化为财务部门的操作，不但简化了流程，提高了信息和数据传递的及时性和准确性，也降低了内控成本。

3.实现行政事业单位业务和服务标准化

行政事业单位需要按一定的程序、指标、方法，设置内部控制关键控制点。在传统管理模式下，由于行政事业单位的组织结构难以调整，只能采用增加不相容岗位和规定相应的审批权限设置来实现，不但容易造成人员冗余，而且也会导致审批环节过多，影响内部控制效率，也增大了内部控制风险。

数字技术的发展使智能化管理成为可能，而信息的标准化、程序化是实现智能化的前提。智能技术可以将内控理念、流程、方法等要素标准化，按照规定的程序固化到系统中，借助操作记录、位置、实时信息等控制手段，实现内部控制手段的创新和系统化。还可以通过控制权限分配，实现不相容岗位控制，在标准化的同时使行政事业单位的业务和服务流程打破组织结构限制，避免舞弊或疏漏等内控风险。

4.建立多种预警机制

数字化技术使内控制度的流程更加清晰，也解决了行政事业单位由于人事管理、业绩考核、奖惩等方面的特殊性，而造成的无法实现全面有效风险管控的问题。然而，全方位实时监控，根据具体职责建立多种预警机制，仍然是保证内部控制时效性的重要措施。预警机制能够提高内部控制的控制力度，提升控制效果，有助于发现内控风险隐患，及时处理。预警机制的建立，应充分利用数字化技术中的访问控制、权限划分、指标监测等手段，提升内部控制时效性。

5.为内控制度创造良好的实施环境

数字化背景下内控制度的建设和实施效果，很大程度取决于实施环境。因此，实施环境也是行政事业单位影响内控绩效的重要因素之一。从经济学的角度看，实施环境分为“硬环境”和“软环境”。“硬环境”包括制度是否合理、评价体系是否完善、设施设备是否齐全等。“软环境”则包括相关业务人员的人际关系、工作习惯、财经法规意识、对数字化技术的态度等。对行政事业单位内控制度的实施环境进行分析，特别是针对数字化技术对实施环境的影响进行分析，有助于创造良好的实施环境，保证内控制度的实施效果。

参考文献

1.财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.财会[2012]21号.

2.武珺.事业单位业务层面内部控制分析及建议.北京市工会干部学院学报，2016（12）.

（责任编辑：王文龙）