行政事业单位基本建设类资产管理的经验与启示

黄焕树 冯淑霞 王浩

摘 要：根据行政事业单位近年来的管理改革实践来看，要提高基本建设类资产与经费相结合管理的科学化水平，首先要完善配置标准，为管理的开展夯实基础；其次必须协调管理主体关系，充分提高管理效率；再次要抓住收益管理这一关键点，防止资产变相流失；最后要创新技术手段，发挥信息网络技术的在资产管理中的巨大效能。

关键词：基本建设类资产；基本建设经费；资产配置标准；产权管理

基本建设类资产是行政事业单位通过基本建设工程形成的资产，以固定资产为主，是行政事业单位发挥社会管理、社会服务职能的基础支撑。由于行政事业单位的主要资金来源――财政拨款具有无偿拨付、总量固定等特点，使得行政事业单位在对其拥有的数量庞大的固定资产进行管理时，面临核算方法落后、管理意识淡薄等问题。研究行政事业单位固定资产管理改革中的主要方法手段，总结其成功经验和失败教训，总结可供参考的经验，对于完善基本建设类资产的管理具有十分重大的意义。

一、完善资产配置标准体系

财政资金中用于基本建设项目的支出份额随着行政事业单位资产配置结构的变动而不断变化，也影响着行政事业单位资产流动性的变化。近十年来，中央政府以及地方各级行政事业单位对于国有资产配置体系进行不断完善，大大提高了财政资金的支出效率和国有资产的利用率，保证了市场监管、公共服务等职能的有效履行，这当中一些典型做法如下：

一是印发专门文件，从中央和地方两个层面完善行政事业单位资产配置标准。在2000年原国务院机关事务局下发的《中央行政事业单位固定资产管理办法》中，首次要求制定中央行政事业单位固定资产配置及使用标准，将资产标准化配置的概念引入国有资产管理实践中。2009年，原国务院机关事务管理局再次印发了《中央行政事业单位国有资产管理暂行办法》，要求对中央国家机关办公场所的办公设备设施进行标准化配备，细化了国务院各部委办公家具、办公设备的配置标准。2014年，国家发展改革委、住房城乡建设部下发《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号），对1999年颁布实施的党政机关办公用房建设标准进行了修订，适度提高了各级领导机关办公用房面积标准，但对用地规模、土地审批以及配套设施建设进行了更加严格的控制。

在中央强化国有资产配置标准化的推动下，省市两级地方政府对行政事业单位资产配置标准进行了进一步的细化。贵州省2012年颁布了《贵州省省级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》，提出通用办公设备家具实物量标准实行按单位内设机构数标准和按单位编制内实有人数设置标准的双向控制标准，并于2015年下发《关于调整省级行政事业单位国有资产配置标准的通知》对国有资产配置标准做了相应的调整；河南省发布了《河南省省级行政事业单位通用资产配置标准》，明确了办公用房装修费用标准以及办公用房整体装修间隔时间标准，规范了省级行政事业单位资产配置行为，提高了国有资产使用效益；酒泉市在2016年颁布了《市直行政事业单位部分通用资产配置暂行标准》，初步制定了办公用房及办公设备配置标准。

二、规范资产产权管理制度

我国行政事业单位对资产产权管理的重视最早起源于财政部1996年颁布的《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》（国资产发〔1996〕31号文件），该文件初步规范了行政事业单位对资产的占有使用、收益分配以及调剂处置。除了中央统一下发的文件之外，江西省、吉林省、北京市等地也开展了大量工作，从管理主体、管理对象、管理内容和管理方法四个方面对资产产权管理进行了创新实践。

第一，明确国有资产的管理主体。通过对中央文件的解读，地方各级政府普遍確立了国家作为国有资产所有者的理念，财政部以及各级财政部门作为国家职能部门，依法行使国家赋予的资产管理职权，从根本上解决管理主体混乱的问题。

第二，通过对国有资产的概念进行合理界定，使管理客体的指向更加清晰。近几年各级地方政府主要是加强对土地、房屋等不动产的产权管理，以不动产为管理对象，严格落实国有固定资产的产权登记制度，确立产权变更程序和相应的管理制度，对不动产产权消灭环节的管理也进行了补充，使得管理过程更加完整、连贯。

第三，探索多层次产权管理机制，夯实国有资产管理内容。管理层次的多元化一是体现在所有权的管理上，将国有资产的实质所有权归于国家，而法律层面的所有权普遍采取“分散管理模式”，即由各行政事业单位保管其所辖资产的土地证、房产证。为了防范分散管理可能导致的管理风险，辽宁省铁岭市和辽阳市率先试行了“集中管理模式”，由市财政局或财政局资产管理专设部门统一管理市直各单位办公用房。为了提高国有资产收益管理的效率，在落实“收支两条线”制度的基础上，各地方政府结合各地实际进行了政策引导，例如将符合技术指标和限额标准的资产的使用收入记入单位年度经费预算，使行政事业单位管理主体充分发挥资产效能的积极性得到充分提高。

第四，合理利用各类管理平台，与时俱进更新管理手段。一段时间以来，落后管理方法带来了国有资产产权变更程序不规范、资产处置收益低下等问题，为此，各地资产主管部门把握住社会主义市场经济不断发展的契机，积极推行国有资产进场交易，通过平台化管理提高产权管理的效率。北京市2007年下发《关于加强市级行政事业单位国有资产处置管理工作的通知》，指定北京产权交易所作为市级各行政事业单位进行产权处置的统一平台；吉林省也通过文件明确规定行政事业单位资产处置要通过吉林长春产权交易所进行；辽宁省要求采取公开拍卖的方式，通过辽阳联合产权交易所对行政事业单位国有资产进行产权变更，确保国有资产的实物转移及产权变更公开、公正、公平。

三、强化国有资产收益管理

行政事业单位国有资产的收益，本质上是属于国家财政收入的一部分。为了强化国有资产收益管理，防止国有资产变相流失，财政部在2009年颁布了《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》，明确规定了资产收益的归集、相应税费的扣缴等一系列资产收益管理的具体实施方法，并划分了单位管理主体责任。各级地方政府积极配合中央行动，纷纷出台了各自国有资产收益管理措施，主要包括以下几项内容：

一是成立国有资产收益管理的专门机构。全国大部分省市的各级财政部门作为行政事业单位国有资产的监督管理主体，都设有专门机构行使综合管理职权。在此基础上，湖北省专门设立了“湖北省行政事业单位资产收益征管办公室”。

二是以规章制度规范收益征管。内蒙古自治区出台了《内蒙古自治区本级行政事业单位国有资产收入管理办法》，严格管理区内本级行政事业单位资产收益的资金上缴、税费扣除等行为；湖北省出台了《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征缴暂行规定》对原有的《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征收与管理暂行办法》进行了修改补充。

三是界定国有资产收益管理的主体范围。在区分资产征管责任主体方面，黑龙江省打破省级行政区域的管理主体地域局限，将设立在省外的本省设立的驻外办事机构也列入收益征管主體范围。江西省则通过下发《江西省财政厅关于明确省政府驻省外办事处国有资产有偿使用收入缴拨程序的通知》明确了驻省外各级办事机构的管理职权。

四是细化征收标准，固化国有资产征收管理程序。以湖北省为例，为提高资产收入、处置管理的针对性，湖北省对不同类型的资产划定了相对应的征收标准。除此之外，对不同使用性质的同类资产，湖北省还设置了五档资产收益上缴比例，并建立了严格的征收程序。

四、提高资产管理信息化水平

为了提高行政事业单位国有资产管理的信息化水平，财政部最早于1999年开始着手规划建设“政府财政管理信息系统”，并于2002年定名为“金财工程”。该系统总共包括业务应用系统、信息网络系统和安全保障体系三个方面，其中业务应用系统主要由预算管理系统、国库支付管理系统、总账管理系统、现金管理系统、工资发放管理系统、国债管理系统、政府采购管理系统、固定资产管理系统、收入管理系统、财政经济景气分析系统、标准代码系统和外部接口系统共12个业务系统构成。综合运用系统工程的理论，通过信息系统对相关财务信息进行实时采集、汇总分析，统筹资产购建的预算审核、采购支付以及实物管理，显著提高了行政事业单位国有资产管理的效率。

对“金财工程”进一步整合开发以适应各地国有资产管理的需要，成为各地财政部门提高资产管理水平的重点。陕西省西安市、商洛市所属的总计341个市级行政事业单位作为资产管理信息化试点，引入资产管理信息系统作为行政事业单位国有资产管理的技术手段，并选取了11个信息线上传输试点单位，突破了国有行政事业单位资产管理信息孤立、过程脱节的局限性。湖北省将本省各级财政部门所管理的国有资产的各类信息统一录入“金财工程”预算管理、总账管理和固定资产管理模块，再通过各级财政部门局域网络共享功能，实现行政区划内资产管理信息共享。对于价值量大、寿命周期长的房屋建筑物等固定资产，湖北省还建立了资产管理信息库，对资产核查、清点后采集的数据进行动态采集，确保数据采集及时、完整、准确；利用管理信息系统网上申报、审批、发布功能，实现国有资产购置与预算审批相结合、资产配置标准与功能需求相适应，防止国有资产出租出借、调剂报废中随意处置、私吞收益等问题的出现，有效提升了行政事业单位国有资产管理的规范程度和科学水平。

参考文献

1.张小锋.新常态下行政事业单位国有资产管理的现状及对策.西部财会，2016（04）.

2.赵楠.加强政府部门资产与经费管理相结合的思考.当代经济，2016（17）.

3.郭炜.事业单位国有资产管理的改革思路.财经界（学术版），2016（22）.（责任编辑：兰卡）