试论行政事业资产管理与预算管理相结合的根本出路

李森

摘 要：2006年财政部颁发的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令36号），明确提出行政事业单位国有资产管理应当坚持资产管理和预算管理相结合的原则。但十多年的时间过去，行政事业资产管理与预算管理的脱节仍然是当前财政管理工作的薄弱环节，本文拟在阐明这种脱节所造成危害的基础上，分析目前解决办法存在的局限，进而提出实现行政事业资产管理与预算管理相结合的根本出路。

关键词：行政事业资产；存量管理；增量管理；经常预算；资产预算

行政事业资产管理与预算管理的脱节仍然是财政管理工作的薄弱环节，虽然近年来采取了诸多措施解决这一问题，但效果并不理想。在行政事业资产管理权和预算管理权分属不同机构的制度安排下，解决这一问题难以看到出路。而完善一般公共预算体系，实现经常预算与资产预算分开编制，则有助于从根本上解决这一问题，从而有助于把行政事业资产存量管理与增量管理结合起来，这仍然需要做好行政事业资产管理的基础性工作。

一、当前财政管理工作的薄弱环节：行政事业资产管理与预算管理脱节

1.财政管理重收支管理，轻资产管理

长期以来，无论是财政理论界还是财政实际工作部门在财政管理工作中都是重视收支管理，对财政投资性支出所形成的资产管理并没有给予足够重视。出现这种情况的原因估计与财政界对财政概念的界定与理解有关。在我国，国家分配论对财政概念的界定一直占主导地位。按照国家分配论的观点，财政是以国家为主体的分配，包括收入筹集和支出安排两个方面，筹集上来的财政收入安排了支出，财政活动即宣告结束。至于财政投资性支出所形成的政府资产显然也就不属于财政管理范围。但实际上，政府资产管理与政府收支管理的关系极其密切。从应然角度分析，资产管理是政府财政管理不可或缺的重要组成部分。因为政府财政的投资性支出要形成资产，这些资产通常可以在多个财政年度稳定存在并发挥特定作用，因此财政投资性支出的安排必须考虑存量资产的状况，在存量资产已能满足行政事业单位职能实现需要的前提下，财政“锦上添花”再安排投资性支出显然会导致部门、单位行政事业资产的闲置，这会导致投资性支出的浪费；相反，在部门、单位的存量资产不能满足职能实现需要的前提下财政却不能“雪中送炭”，使之得不到相应的资产配置，这会导致投资性支出的安排苦乐不均。因此，无论是从提高财政支出效率还是公平角度考量，都必须把行政事业资产管理纳入财政管理范围。

2.资产管理重生产经营性资产管理轻非生产经营性行政事业资产管理

由于传统体制的推行，我国曾经投资建立了大量国有企业，形成了巨额的生产经营性国有资产。在政府资产总量中，生产经营性资产占有较大比重，相对非生产经营性政府资产管理，生产经营性资产管理与国计民生关系更为密切，基于抓主要矛盾的思路，政府把生产经营性国有资产的管理作为资产管理工作的重点具有必然性、合理性。但是，随着我国经济体制的转轨和国有企业改革的深入，越来越多的國有企业从市场有效作用领域退出，特别是20世纪90年代随着国有企业“抓大放小”改革思路的实施，生产经营性国有资产在国有资产总量中所占比重下降，非生产经营性的行政事业资产在政府资产总量中所占比重上升，这意味着我国政府资产管理的重点也需要相应调整。但是，非生产经营性的行政事业资产管理却没有引起足够重视。从管理机构设置看，对生产经营性国有资产，县级以上各级政府都成立了国有资产管理委员会或国资局进行管理，这些机构与财政部、财政局在行政上是平级的，即生产经营性国有资产的管理主体与财政部门平级，而非生产经营性国有资产则由财政部门的下属机构进行管理，比如财政部设资产管理司、财政厅设行政事业资产管理处代表财政部门管理行政事业资产。作为管理机构，其与生产经营性资产管理机构并不平级，这表明非生产经营国有资产的管理至少在目前并没有摆到与生产经营性国有资产同等重要的位置。

3.行政事业资产管理重存量管理轻增量管理

为了加强行政事业资产管理，各省行政事业资产管理机构一般都设立了行政事业资产管理信息系统，这可以使行政事业资产管理机构掌握较为充分的行政事业存量资产信息，便于加强对行政事业资产的产权管理，但是行政事业资产的增量管理却成为薄弱环节。因为行政事业资产的增量要通过财政投资性支出的安排形成，而财政投资性支出指标的确定和审核由预算机构负责。这意味着行政事业资产增量的规模和结构配置权事实上是由预算机构掌握的，由此导致行政事业资产存量管理与增量管理脱节，行政事业资产管理机构实际上只管理了存量资产，增量资产事实上并没有纳入行政事业资产管理机构的职权范围。

4.行政事业资产增量管理存在的问题集中体现为资产管理与预算管理脱节

从应然的角度分析，行政事业资产的增量管理必须与预算管理紧密结合，或者说二者就是一个问题的两个方面。从财政预算管理的角度分析，投资性支出与消费性支出在性质上的差别使二者成为财政预算管理的两大块内容，二者有着明显区别。消费性支出主要体现为行政事业单位的公用经费和人员经费，当年消耗完毕，每年都需要安排，因此确定收支指标一般采用基数法，即根据上年的支出指标结合当年的情况相机调整，由此可以保证消费性支出安排的连续性和稳定性；而投资性支出的安排由于可以形成在多个财政年度连续稳定存在的资产，所以确定该类支出指标就不能采取基数法即根据上年度投资性支出指标来确定当年的支出指标，其必须根据部门、单位存量资产状况来相机确定。因此，要加强财政预算管理，行政事业资产管理与投资性支出的预算管理就不可分割。从行政事业资产管理的角度分析，行政事业资产的增量管理作为与行政事业存量资产管理并列的重要工作，其顺利开展必须以掌握投资性支出指标的确定权为基本手段，不能确定投资性支出的规模和结构事实上也就不能对行政事业资产的增量进行管理。因此，无论从财政预算管理还是从行政事业资产管理角度分析，投资性支出的预算管理与行政事业资产管理都必须紧密结合、不可分割。但从实然角度考察，我国行政事业资产管理与预算管理却严重脱节。行政事业资产管理机构负责管理行政事业资产，掌握较为充分的行政事业资产存量信息，因而也就能相对准确判断部门、单位对增量资产需求信息的真实性、合理性，但其并不负责编制投资性支出预算，无权决定部门、单位的投资性支出指标；预算机构负责投资性支出预算的编制，其可以确定投资性支出的规模和结构，有权核定部门、单位的投资性支出指标，但其并不负责管理行政事业资产，因而并不掌握部门、单位的存量资产信息，于是也就无法对部门、单位对增量资产的需求信息的真实性、合理性作出判断。这种行政事业资产管理与预算管理的严重脱节是当前我国行政事业资产管理与财政预算管理工作亟待解决的现实问题。

二、行政事业资产管理与预算管理脱节的危害及目前采取的解决办法

1.行政事业资产管理与预算管理脱节的危害

总体来说，行政事业资产管理与预算管理的脱节，直接导致行政事业资产存量管理与增量管理脱节，导致预算体系中的资产预算难以合理编制，增量资产难以优化配置，进而导致财政优化资源配置职能难以顺利实现。具体来说，其所造成的危害体现在以下几个方面：

第一，难以合理确定财政投资性支出指标。确定财政支出指标可以采用基数法和零基预算法。对财政安排的消费性支出，这两种方法都可以采用。采用基数法就是要以以前年度的消费性支出作为基数，结合当年的情况增减调整。这种方法承认和强调了财政活动是一个连续稳定的过程，对于保证财政支出安排的连续性和稳定性具有重要作用，而且这种方法比较简单，易于操作，所以在具体财政实践中得到了广泛应用。用零基预算法确定消费性支出指标就不考虑以前年度安排的消费性支出的数额，而是直接分析影响消费性支出的因素，然后量化加总求和，这种方法的好处是便于克服以前年度影响消费性支出的不合理因素，从而可以相对合理确定支出指标，但是这种方法工作量大，操作繁琐，难以保证消费性支出指标确定的时效性。两种方法各有得失，确定消费性支出指标时可以相机选择，但是对于财政安排的投资性支出指标的确定，这两种方法的运用就有很大不同。首先，用零基预算法确定投资性支出指标是不合适的，因为投资性支出不同于消费性支出，消费性支出当年就消耗掉，第二年需要重新安排，而投资性支出会形成在多个财政年度连续存在并发挥作用的资产，不考虑以前年度投资性支出所形成的资产状况，而直接分析部门、单位职能实现对资产需求的影响因素，然后量化加总求和确定投资性支出指标，会导致部门、单位最终所掌握的资产远远超过其职能实现对资产的需求，从而降低财政投资性支出的效率和行政事业资产的配置绩效。其次，用基数法确定财政投资性支出指标与确定消费性支出指标也有明显区别。消费性支出由于并不形成资产，所以确定当年的消费性支出可以上年的消费性支出为基础，这不仅简化工作量，而且可以保证财政消费性支出安排的连续性、稳定性，但投资性支出由于要形成可在多个财政年度连续存在的资产，所以安排投资性支出就不能以上年的投资性支出指标为基础，能够作为基数的只能是部门、单位存量资产的数量，在此基础上比对部门、单位职能实现对资产的现实需求。财政部门预算机构负责确定财政投资性支出指标，但其并不负责管理行政事业资产，对确定投资性支出指标所必须的存量资产信息的掌握并不充分，由此导致其决策自然带有一定的盲目性，从而难以合理确定投资性支出指标。

第二，导致行政事业增量资产配置因逆向选择而难以优化。财政面向行政事业单位安排的投资性支出形成行政事业资产的增量，其合理安排有助于优化行政事业资产的增量配置。但在行政事业资产管理与预算管理脱节的前提下，要优化行政事业资产的增量配置是非常困难的。因为：对需要配置资产的行政事业单位来说，其是以无偿方式获取行政事业资产，作为利己的经济人，其会倾向于尽可能多地占有行政事业资产，因此，部门、单位呈报的投资性支出指标往往是夸大的，如果预算机构能充分掌握部门、单位的存量资产信息，那么其可以相对容易地判断部门、单位呈报的投资性支出指标的真实程度，进而可以对部门、单位的投资性支出指标进行增减调整，但是在预算机构并不掌握行政事业单位存量資产信息的条件下，各部门、单位夸大投资性指标会使预算机构面临巨大的平衡收支的压力。为实现收支平衡，其必须压缩部门、单位的投资性支出指标，由于没有信息优势，采取“一刀切”的压缩方式往往是最终选择，由此导致越是相对如实呈报信息的部门、单位越是吃亏；而越是能夸大资产需求信息的部门、单位越能在指标确定中居于有利位置，这会导致如实呈报资产需求信息的部门、单位越来越少，而夸大资产需求信息的部门、单位越来越多，从而出现所谓的逆向选择。因此，在预算机构并不掌握部门、单位存量资产信息的前提下，要实现增量资产配置优化是不可能的。

第三，丧失通过增量资产的合理配置来优化存量资产配置的可能。行政事业资产的配置可以分为存量配置和增量配置两个方面，存量资产配置是增量资产配置的基础，要优化增量资产配置必须以掌握存量资产配置信息为前提。由于预算机构确定投资性支出指标并不掌握存量资产信息，这种预算管理与资产管理的脱节对资产管理所产生的影响集中体现为资产存量管理与增量管理相互脱节。从理论上讲，行政事业资产存量配置即便在初始环节是合理的，随着时间推移，部门、单位所处环境约束条件及职能实现所要履行的职责和任务的变化，资产的存量配置客观上也需要优化调整。从理论上讲，财政部门行政事业资产管理机构代表政府可以在不同部门、单位，甚至不同级次政府之间调剂资产余缺，毕竟行政事业资产的所有权属于国家，管理权属于政府，部门、单位只是享有占有、使用权。若特定资产在一些部门、单位出现闲置，而另一些部门、单位存在同类资产短缺，则应在不同部门、单位之间实现资产调剂。但是在实践中，这种资产调剂却很少发生。问题的关键在于这种资产调剂通常采用无偿划拨的形式。对于调出资产的部门、单位，其利益不仅难以得到增进，还要承担办理资产划拨手续所必须付出的成本，因此，其没有积极性将闲置资产划拨出去；对于需调入资产的部门、单位，通过资产调剂调入的资产是二手的旧资产，而通过增量资产配置所形成的资产则是一手新资产，既然新资产和旧资产都是无偿获取，那么作为理性的经济人，其更有积极性通过增量资产配置获取新资产，而没有积极性通过资产调剂获取二手的旧资产。由于部门、单位相对行政事业资产管理机构具有信息优势，对于存在资产闲置的部门、单位而言，其可以利用自己的信息优势并不呈报闲置资产的信息；对于资产短缺的部门、单位也可以利用自己的信息优势，表明调剂的资产并不能完全满足本部门、单位的资产需求。由此导致虽然理论上可行的部门、单位之间的资产余缺调剂，在具体的行政事业资产管理实践中却极少出现。因此，现实中部门、单位若出现资产短缺，通常通过增量资产配置予以满足。而增量资产配置则需要以掌握存量资产配置信息为基础和前提，而我国预算机构掌握资产增量配置权，却不负责存量资产管理，由此所导致的资产增量管理与存量管理的严重脱节，事实上失去了通过增量资产配置来弥补、调整和纠正存量资产配置问题的可能性。

2.目前解决行政事业资产管理与预算管理脱节的一般做法及其局限

由于现实中预算机构负责确定部门、单位的预算支出指标，代表政府财政部门负责编制预算，而行政事业资产管理机构负责行政事业资产管理，二者同属于财政部门，是平级的管理机构，因此，解决预算管理与资产管理的脱节问题，最简单的思路就是加强二者的协调配合，在二者各司其职、各负其责的前提下，通过二者的相互协调、相互配合来解决该问题。具体做法是，各部门、单位上报的投资性支出指标首先要经过行政事业资产管理机构的审核，因为其掌握较为充分的行政事业资产存量信息，其根据这些存量资产信息可以相对容易地判定部门、单位上报的投资性支出指标到底在多大程度上是真实的，到底包含了多少水分。然后预算机构再根据行政事业资产管理机构审核过的指标确定最终的投资性支出指标进而编制资产预算。从理论上看，这样的制度安排可以轻松解决行政事业资产管理与预算管理的脱节问题。但是，在实践中，这样的制度安排并没有取得理想效果。究其原因主要在于，行政事业资产管理机构也是理性的经济人，作为理性的经济人，其倾向于管理更多的行政事业资产，放松对部门、单位投资性支出指标的审核力度，加大财政投资性支出规模，有利于增加行政事业资产数量，从而可使自身的权力得到更为充分的体现。另外，行政事业资产管理机构负责审核部门、单位的投资性支持指标，但其自身并不负责安排支出，并不需要承担平衡财政收支的压力，因此放松对部门、单位投资性支出指标的审核力度，等于把平衡财政收支的压力甩给了预算机构，而行政事业资产管理机构与各部门、单位的行政事业资产管理机构实行对口管理，彼此之间经常的业务往来也使得行政事业资产管理机构更倾向于放松对部门、单位投资性指标的审核。因此，近年来虽然为实现行政事业资产管理与预算管理的结合，提高增量资产配置效率，财政理论界和实际工作部门采取了很多措施，但在行政事业资产管理权和预算管理权分属不同机构的制度安排下，注定难以取得理想效果。

三、解决行政事业资产管理与预算管理脱节的根本出路

1.完善一般公共预算复式预算体系，实现经常预算与资产预算分开编制是根本出路

我国2015年实施的新预算法要求我国预算按复式预算编制，但我国的复式预算体系很不完善，这首先体现为我国复式预算体系所包括的四大组成部分：一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府基金预算并不是按照统一的标准进行分类，所以在预算科目设置和指标统计口径方面必然存在严重的交叉重叠，进而导致逻辑混乱。其次，就涉及行政事业资产管理的一般公共预算而言，其并没有强调按复式预算编制，这不便于对两类不同性质的公共预算支出即消费性支出和投资性支出实行分门别类的管理，同时，在预算机构掌握预算编制权的制度安排下，还导致了行政事业资产管理与预算管理即事实上的行政事业资产存量管理与增量管理的脱节。本文认为，解决这一问题的根本出路是将一般公共预算也按复式预算编制，将其分为两大部分：一部分为经常预算，主要反映一般公共预算的消费性支出；另一部分为资产预算，主要反映一般公共预算的投资性支出。经常预算和资产预算分别由不同机构负责编制，其中预算机构负责编制经常预算。由于该预算安排消费性支出，确定消费性支出指标并不需要掌握部门、单位的存量资产情况，由预算机构负责编制并不影响行政事业增量资产配置；资产预算则由行政事业资产管理机构负责编制。由于该预算安排投资性支出，合理确定投资性支出指标需要以掌握较为充分的部门、单位的存量资产信息为前提，由行政事业资产管理机构负责编制，可以充分发挥其掌握部门、单位较为充分的存量资产信息的比较优势，由此可以做到让行政事业资产管理机构与预算机构各司其职、各负其责，并通过二者的相互协调、相互配合、相辅相成，来共同完成合理编制一般公共预算的任务。这样的预算管理制度改革不仅有助于高效地分配消费性支出，而且也有助于高效地分配投资性支出，既完善了一般公共预算体系，还解决了长期存在的行政事业资产管理与预算管理脱节、存量资产管理与增量资产管理脱节的问题。

2.实现经常预算与资产预算分开编制、完善一般公共预算体系所要解决的问题

（1）克服既定权力划分关系的制約。目前的制度安排是预算机构负责安排消费性支出和投资性支出，一般公共预算都由其负责编制。一般公共预算如实行复式预算，其只负责编制经常预算，资产预算由行政事业资产管理机构负责编制，这对预算机构来说，事实上导致职权范围缩小，在某种程度上侵犯其既得利益，有可能会导致预算机构的抵制。因此，要从根本上解决行政事业资产管理与预算管理的脱节，实现经常预算与资产预算分开编制，完善一般公共预算体系，需要克服既定权力划分关系的制约，需要进行改革方案的顶层设计。

（2）从总体上协调经常预算与资产预算的资金分配关系。一般公共预算分为经常预算和资产预算两部分，经常预算安排消费性支出，资产预算安排投资性支出，这就需要财政支出的安排首先要从总体上确定消费性和投资性支出的比例关系，然后由预算机构和行政事业资产管理机构分别负责编制经常预算和资产预算。这一比例关系能否合理确定会对政府公共经济部门的资源配置效率产生基础性影响，需要由国家权力机关、政府宏观经济管理部门、政府财政部门慎重抉择。较为谨慎的做法是采用基数法，即根据上年度财政支出中消费性支出和投资性支出的比例关系，结合当年的具体情况酌情调整。在消费性支出和投资性支出这一基本比例关系保持稳定的前提下，实现支出结构的优化调整。

（3）对一般公共预算收支合理分类。适应一般公共预算按照复式预算进行编制的要求，应将一般公共预算收支分别编入经常预算和资产预算两个收支对照表。支出划分较为简单，消费性支出列入经常预算；投资性支出列入资产预算。收入划分可参照其他国家复式预算的编制经验，将税收收入列入经常预算；将资产运营收入、资产处置收入、公债收入、经常预算结余等列入资产预算。

3.仍然需要做好行政事业资产管理的基础性工作

（1）需要健全行政事业资产管理制度。从资产管理所涉及的各个环节来看，无论是资产的融资、投资，还是资产的配置、运营和处置，都需要有健全的制度作为基本的行为依据，特别是资产配置，需要针对不同部门、不同单位的具体情况制订合理的资产配置标准，由此才能根据存量资产的情况来判断其对增量资产的需求是否合理，进而才可以合理确定其投资性支出指标；而资产预算运作所涉及的各个环节，包括资产预算的编制、审批、执行和决算更是需要依据预算法等法律、法规予以规范和约束，这一系列制度、规定的完善构成实现行政事业存量资产管理与增量资产管理紧密结合的制度基础。

（2）强化行政事业资产信息管理系统建设。强化行政事业资产管理、编制资产预算离不开强大的信息系统的支持。一级政府乃至一个部门或一个行政事业单位，其所占有、使用的行政事业资产的规模往往较为庞大、种类繁多、结构复杂，如果没有完备的资产管理信息系统，仅仅依靠人工来搜集整理信息，不可能掌握较为充分的存量资产信息。完备的信息系统建设需要增强数据的自动更新和汇总功能、信息系统要能够快捷的完成基礎分析和初步审核、要有良好的信息共享平台以及进行自动预测、自动预警的功能。

（3）加强行政事业资产管理人才队伍建设。人是起决定作用的因素。加强行政事业资产管理、编制资产预算需要有高素质的人才队伍。这样的人才队伍不仅需要熟悉行政事业资产管理业务，而且还需要适应预算运作过程及各环节的技术要求。长期的采取专业化分工的思路来处理行政事业资产管理与预算管理的关系，使得不少人的知识储备和业务能力在适用范围方面受到很大局限，其可能较为熟悉行政事业资产管理业务，但对预算管理所知甚少，这是加强人才队伍建设需着力解决的问题。

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