农民工市民化制度演进

梅建明

摘 要：本文系统总结了我国农民工市民化制度演进历程，我国农民工市民化制度演进分为四个阶段，即严格控制农民工流动阶段、规范农民工流动阶段、户籍与基本公共服务供给制度改革探索阶段及以人为核心的全面推进农民工市民化阶段。总体来看，我国推进农民工市民化的制度对实现农民工市民化发挥了重要作用，但因各种原因，我国农民工市民化制度绩效并不显著，农民工市民化进程步伐缓慢。“十三五”时期，我国应进一步优化推进农民工市民化的制度，真正贯彻“以人为核心”的新型城镇化发展理念，切实推动农民工市民化。

关键词：农民工市民化；制度演进；基本公共服务制度

一、引言

国家统计局最新发布的《2016年农民工监测调查报告》显示，截至2015年，我国农民工人口规模已达27747万人，占全国总人口的20.19%，其中外出农民工群体约占60.85%，相比于2014年的61.4%虽有所回落，但依旧是农民工群体重要组成部分。从城镇化的发展规律来看，“农民工市民化”是我国城镇化的重要内容和实现路径，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”；“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》把“有序推进农业转移人口市民化”作为首要任务，单列一篇。从操作层面看，2006年以来，中央政府和各省级政府相继出台了若干推进农民工市民化的制度及政策。国务院于2006年、2014年和2016年相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》《国务院关于户籍制度改革的若干意见》《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》和《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》。从省级层面看，2012年重庆市出台了《重庆市人民政府关于继续推进农民工户籍制度改革的通知》及《重庆市人民政府办公厅关于农民工户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置利用等有关政策问题的通知》，对推进农民工市民化产生了重要影响，具有示范效应。这些国家及省市层面的制度、政策及措施等推动了农业转移人口就业规模持续扩大，职业技能不断提升，收入有较大幅度增加，参加养老保险及医疗等社会保险人数较快增长，基本权益维护明显加强，享受政府基本公共服务范围逐步、持续扩大，关心关爱农业转移人口的氛围正在形成，农业转移人口市民化进程整体逐步推进。在我国，实现农民工市民化基本没有可供借鉴的国际经验，都是在摸索中前行，走了一些弯路，但总体上是向前的。本文将对1980―2015年间我国推进农民工市民化制度演进历程进行总结和深入分析，并为未来全面推进农民工市民化提供参考建议。

二、农民工市民化制度演进轨迹

虽然我国“城镇化”一词提出时间较晚，但关于农业人口向城镇流动及转移的制度安排早在20世纪中期就有了，并随社会经济发展的阶段及环境变化而逐渐演变，其内涵和外延均得到持续丰富与发展。总体来看，我国农民工市民化制度主要经历了以下几个阶段：1980―1991年，严格控制农民工流动阶段；1992―2000年，规范农民工流动阶段；2001―2012年，户籍及基本公共服务供给制度改革探索阶段；2013年至今，以人为核心的全面推进农民工市民化阶段。

1.1980―1991年：严格控制农民工流动阶段

伴随我国1978年改革开放，农村率先掀起改革浪潮，土地经营体制改革激发了亿万农民生产热情。这一时期，虽然苏南等地区首先通过建立起一批乡镇企业，吸引大批农业劳动人口就近务工，形成了“离土不离乡”的就地转移模式，但农民整体尚处于通过农业生产追求温饱的阶段，因此，并没有出现大规模的农民流动，这一阶段国家实行严格限制农民流动及进城政策。1980―1991年间，农民工市民化制度特征表现为：总体从严控制，但期间又适时放宽，制度安排上具有徘徊性及反复性。这一时期国家层面出台的政策主要有《国务院关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》（1981年）、《中共中央关于1984年农村工作的通知》（1984年）、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（1986年）、《国营企业招用工人暂行规定》（1986年）、《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》（1985年）、《民政部、公安部关于進一步做好控制民工盲目外流的通知》（1989年）、《国务院关于做好劳动就业工作的通知》（1990年）及《国务院办公厅关于劝阻民工盲目去广东的通知》（1991年）。

2.1992―2000年：规范农民工流动阶段

党的十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以及十四届三中全会做出“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”决定以来，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。但由于市场化改革目标刚刚正式提出，对市场配置资源作用的认识尚处于初步阶段。反映在农村人口的流动上，尽管从战略层面决定要推动农村劳动力自由流动，但具体操作层面这一时期对农村人口向城市的流动仍采取了诸多限制的政策。这一时期出台的政策主要有《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年）、《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》（1993年）、《劳动部关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》（1994年）、《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》（1995年）及《国务院关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》（1997年）。

3.2001―2012年：户籍及基本公共服务供给制度改革探索阶段

进入21世纪后，随着城市化、工业化及现代化的快速推进，农民工市民化制度目标从单纯的就业向就业、居住、基本公共服务、社会融入等综合目标转变，并正式开启了户籍制度改革的探索。2001年11月，经国务院批准，公安部发布了《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，指出在小城镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及有共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住人口。2003年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》提出切实做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作。2005年3月，国务院发布《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，提出要做好促进农民进城就业的管理和服务工作；切实维护农民进城就业的合法权益；健全完善劳动力市场管理、服务。2006年1月，国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，该《意见》从工资拖欠、劳动管理、就业培训、社会保障及其他基本公共服务等方面构建了一个较长时期解决农民工问题的框架体系。2009年12月，国务院办公厅转发人力资源社会保障部等《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，该《办法》规定本办法适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。

4.2013年至今：以人为核心的全面推进农民工市民化阶段

以2013年十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，我国经济社会发展进入了一个新阶段和新时期。中央提出实施“四个全面”战略，统筹推进我国经济、政治、文化和社会全面发展。在推进农民工市民化方面，党中央、国务院高度重视，仅2014年就相继出台了《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》及《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等重要文件，对实现农民工市民化进行了顶层制度设计。

三、小结

总体来看，我国推进农民工市民化制度演进经历了一个“控制――规范――完全放开――公平对待”的过程，这种制度的演变与我国对发展市场经济及进行城市化建设的认识是相辅相成的。在系列推进农民工市民化制度的推动和刺激下，我国农民工市民化取得了阶段性成就。主要表现在：①对实现农民工市民化的认识从中央到地方达到了高度一致。即实现农民工市民化是我国新型城镇化建设的重要内容，很重要很迫切。而且要以平等观为指导来推进农民工市民化，保障农民工的各项权益。②户籍制度改革取得一些成效。主要是小城市及小城镇户籍基本完全放开，传统的城市户籍高高在上的状况基本已经不存在，农民工在小城市及小城镇落户已基本没有障碍。③农民工在城市的基本公共服务体系初步形成。即农民工子女义务教育权利已经得到保障，80%以上随迁子女可以到城市公办学校就读，农民工的其他社会保障如养老、医疗、住房等也已开始推进，并取得一些成效。然而，必须认识到，我国推进农民工市民化的制度体系虽已形成，但具体推进农民工市民化工作依然存在较多问题及障碍，实现农民工市民化道路依然漫长而艰辛。主要表现在：

（1）中央制定的制度及政策约束性不强，农民工市民化成效总体不大。从2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》到2014年《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》发布整整9年，但农民工市民化基本是在“自然发展”，除了义务教育有实质性的成效外，其他问题如户籍（主要是中等城市以上）、拖欠工资等问题依然没有解决。中国社会科学院的一项研究表明，2012年中国农民工市民化程度综合指数为39.63%。原因在于被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民同等的待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活，也就是说，这2亿多农民处在“人在城市，根在农村”的“半城镇化”状态。究其原因，中央出台的意见等对省市基本没有强制性约束力，省级政府往往是依葫芦画瓢下发同样的文件，但具体如何落实没有地方（重庆市是个例外）出台细则及实施方案，中央政府也没有相应的考核指标及办法，最后所有的文件基本流于形式，成效自然就不明显了。

（2）在发展理念上，新型城镇化建设虽提出以人的城镇化为核心，但城镇化路径仍实行大城市及特大城市保护政策，如《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》提出要实施差别化落户政策，即全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万―100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万―300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万―500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。这种人为设置的落户条件实际上是要农村人口尽可能流向100万人口以下的城市，而对100万人口以上的城市却要实施人口流入的限制。这种城镇化路径主观愿望可能是好的，但与人口流动的实际是背道而驰的，因为人口流动主要受经济发展状况制约，大城市及特大城市因为经济发达，能提供更多的就业机会，人口自然是首先向大城市及特大城市流动。因此，在相当长一段时间，我国大城市及特大城市都会是人口（包括农民工）越来越集中的区域。在更加重视市场作用的今天，不能靠政府命令决定人口的流向，在人口流动上应实行用脚投票机制，实现人口的自由流动。至于所谓的“大城市病”等问题，本质上不是因为人口太多，而是因为政府管理职能的缺位及能力不足。

（3）从区域层面看，除重庆市在推进农民工市民化有突破外，大城市尤其是特大城市對农民工市民化基本采取的是疏导甚至是限制政策，没有发挥示范和带头作用。北京、上海、广州、天津等一线城市都已经实施了与居住证相配套的积分落户制度，但在这种落户制度下，农民工基本不可能拿到这些城市的户籍。依据这些城市现行落户政策，农民工在这些城市落户理论上有两种途径，一是积分落户，一是获得全国优秀农民工称号后落户。但这两种途径对农民工来说都比登天还难。上海已经实施居住证积分制度，但居住证转户籍仍是条件管理，如需满足持上海居住证累计满7年、上海市城镇保险正常缴费满7年、在本市被评为中级及以上专业技术职务任职资格或具有技师以上资格等。根据不同的积分，居住证持证者享有不同程度的公共服务。比如，达到标准分值120分的外来人员，就可以享受包括同住子女参加高考等市民化待遇。而这些条件农民工基本无法达到。从2013年居住证积分制实施至2015年年底，共有110万人申请了居住证。经过审核确认，其中有30万人积分分值达到120分以上。这30万人中，只有约2.6万人取得了上海户口，仅占8.7%。《北京积分落户管理办法（征求意见稿）》也规定，申请落户者需持北京居住证、不满45岁、在京连续缴纳社保7年以上。同时，该《征求意见稿》对申请者的学历水平、住房情况、专业技术能力、创业能力、纳税能力、信用记录等各方面都有较为细致的要求。依据《人社部等关于全国优秀农民工在就业地落户的通知》，准予国务院表彰的全国优秀农民工根据本人意愿，将户口由原籍所在地迁入就业地。2015年40名在上海务工的农民工，拿到了上海户籍，但同期在上海的农民工数量却多达近700万人。而北京市2015年仅有3名全国优秀农民工拿到了北京市户籍，而同期北京市农民工数量也多达近600万人。

一线城市的户籍对农民工来说几乎是不可能得到的。但问题及现实是，这些数百万的农民工依然会在这些城市工作和生活，而且数量还可能逐年增加，同时，政府不可能通过行政手段强制他们离开或者阻止他们进入，户籍限制政策又有什么意义呢？这些特大城市的农民工权益又该如何保障呢？这些都是发展中要关注的问题。

参考文献

1.李中建.我国农民工政策变迁：脉络、挑战与展望.经济学家，2011（12）.

2.杨树海.重庆市农民工户籍制度改革实践与思考.学习时报，2015-05-25.

3.王少男.推进以农民工市民化为核心的城镇化.中国社会科学报，2014-06-20.

（责任编辑：兰卡）