地方立法质量提升路径研究

郑伟华

地方法治是法治国家建设的基本构成。以中国领土面积之广袤，治理领域之多样，统筹事宜之复杂，则“地方行政之好坏，关系最为重要”。

重庆市直辖以来，重庆市人大及其常委会紧紧围绕进一步提高立法质量这一中心，成绩斐然。例如：2005年，开展立法工作“回头看”活动；2007年，推进地方性法规评估工作，全面回顾总结重庆市地方立法经验；2013年，在全国率先委托第三方机构对现行地方性法规进行清理等。马克思在《哲学的贫困》中指出，无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。重庆市经济社会发生的巨变，离不开直辖以来市人大及其常委会所制定实施的地方性法规的保驾护航。

地方特色是衡量立法质量的关键标准

随着法治社会建设进程的推进，立法质量在不断提升，是否体现地方特色已成为衡量一部地方性法规立法质量的关键标准。没有地方特色，地方立法就失去了存在的价值。直辖以来，重庆市人大及其常委会在重庆市经济社会发展变化的过程中，立足市情，不断在立法实践中总结经验，特色比较鲜明。

特色一：在立法起草、内容、审议等方面不断创新。二十年时间里，中国地方立法的多个“第一”都在这个年轻的直辖市产生。1998年6月5日，市人大常委会委托西南政法大学起草《重庆市司法鉴定条例（草案）》，是直辖后委托专家学者起草的第一部地方性法规，在全国具有独创性，是全国省级人大首次委托专门院校立法；2001年2月28日，市人大法制委员会与重庆索通律师事务所签订协议，委托该所起草《重庆市物业管理条例（草案）》，开创了中国律师参与地方立法的先河；《重庆市职工权益保障条例》则是全国第一部关于劳动保障的综合性地方法规；《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》首次以法规形式在省级行政区域内全面禁止使用磷超标的洗涤用品，在探索长江流域环境保护立法上有了新的突破；2008年制定的《重庆市促进开放条例》在全国首次以地方综合性立法的形式促进开放。

特色二：注重解决带有“重庆元素”的立法实践问题。重庆市直辖以来，不断深刻总结自身地缘环境、特殊市情和国家战略地位优势，努力在地方立法中考虑解决“三峡”“大城市带大农村”“大港口”等带有“重庆元素”的立法实践问题。针对三峡库区保护和移民问题，市人大常委会结合三峡工程建设、库区水污染防治和移民工作的实际，在2001年、2002年先后出台《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》和《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》。针对大城市与大农村并存的特点，制定了很多具有实效性的农村建设法规，如：《重庆市村镇供水条例》《重庆市城乡居民最低生活保障条例》《重庆市农村初级卫生保健条例》和《重庆市农村扶贫条例》等。针对“大港口”问题，2016年及时修订了《重庆市港口条例》。

特色三：率先委托第三方机构开展法规清理工作。2013年6月开始，重庆市人大在全国开创性地委托第三方机构——西南政法大学对现行地方性法规进行清理，实现了立法实务工作和立法理论研究的优势互补，使得法规清理更加客观、真实。以前法规清理，主要是人大内部自我清理，清理重点主要是解决法规与上位法规定不一致的地方，属于专项清理。而此次委托清理，对地方性法规全面清理、整体清理，规模大、中立性强，有效确保了地方性法规能够“立得住、行得通、真管用”。

特色四：不断加强立法后评估制度建设。立法质量如何，需要在现实中进行检验，进行立法后评估。一些法规条款随着经济社会发展和客观环境的改变，必须进行修订。2013年11月25日通过的《重庆市地方性法规立法后评估试行办法》详细规定了立法后评估的工作步骤、工作时间、评估结果运用等。2017年1月19日修订通过的《重庆市地方立法条例》也对立法后评估工作加以规定。

地方立法存在一些问题亟待解决

我国大部分省市都存在着城乡发展差距较大、基础设施不完善，创新要素配置效率不高、创新能力有待提升等问题。这些因素都会影响到地方立法。以重庆市地方立法为例，地方立法存在一些问题亟待解决。

一是立法质量问题。立法工作精细化水平还需提升，立法质量有待进一步提高。重庆市直辖以后，重庆市地方立法工作虽然取得了不错的成绩，但与北京、上海和天津三个直辖市相比，地方立法起步较晚，立法力量相对薄弱，而且地方经济社会发展也相对落后，因而在立法质量问题上面临的考验更多、压力更大、任务也更艰巨。

二是立法权限问题。地方立法时既涉及与全国人大等上级立法机关的权限划分，也涉及人大及其常委会与同级政府的权限划分等，当立法权限不清晰时，容易引起“立法打架”等不符合科学立法要求的问题。

三是立法公开问题。当前，地方立法在立法公开上存在一些问题：未能有效动员社会各方力量，广泛发动群众参与；不能及时举行相应的听证会，发动公民广泛参与立法讨论；未能将生效的地方法规及时在权威媒体向社会公布接受公众查询并积极组织地方法规宣传宣讲等。

四是立法工作队伍水平问题。当前，地方立法工作队伍水平有待进一步提高，存在人民代表立法专业性欠缺、知识结构不完整等问题，应该按照中央相关要求，加强人大代表自身能力建设，扎实做好立法专业人才培养工作，积极引进高层次立法专业人才。

地方立法质量提升要理论和实践并重

现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一马克斯·韦伯认为，法律是经济尤其是市场经济产生和存在的条件，法律是经济发展的“支持性资源”。要行使好地方立法权，可以说是压力与动力并存，機遇与挑战同在。地方人大及其常委会需要认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持从地方改革和经济社会发展的实际出发，在保持“地方特色”的同时，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。理论层面上需要正确处理好五个方面的问题和准确把握好立法工作基本原则，实践层面上需要有效落实好一些具体制度安排。

在立法理论基础层面，需要处理好以下五个方面的问题：一是立法与改革的关系，要解决好立法与改革的适用性问题；二是立法与创新的关系，立法创新的主线是发挥人大主导，立法创新的原则是依法创新、立足地方实际，立法创新的重要载体是健全立法工作制度体系；三是地方立法的合宪性、合法性与合理性，保证新制定、修订的地方性法规与宪法、法律和行政法规相一致，维护法律的统一、尊严和权威；四是地方立法和地方保护主义的关系，地方立法对招商引资、促进本地区经济发展能够发挥积极的作用，但是也可能造成地区封锁和地方保护，应该尽量做到和其他行政区地方立法相协调；五是地方立法中的部门利益和行业利益博弈，地方性法规有相当一部分是由相关部门或行业起草的，相关部门或行业可能在地方立法中不由自主地向自身的利益和权力倾斜，这就有违立法为民的初衷和本意，应该坚决杜绝。从地方立法工作基本原则方面考虑，人大及其常委要主动适应新形势，在立法工作中把握好以下几个原则：一是坚持党领导立法；二是坚持不与上位法相抵触；三是突出地方特色；四是增强可操作性；五是充分尊重民意；六是规范公权力运行。

在立法实践制度层面，为了更好地发挥立法的引领和推动作用，可从以下四个方面进一步完善地方立法工作制度。

一是健全立法机关主导、社会各方有序参的途径和方式，进行立法项目征集，广泛分析论证。健全立法机关和社会公众沟通机制。健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，对涉及面广、情况复杂的立法项目可委托第三方起草法规草案。

二是建立立法规划的督导制度，坚持立法与执法并重。立法规划制定后，人大及其常委会的法制工作机构应当将年度立法项目逐项分解，明确起草重点和要求，督促相关部门按要求实施。坚持立法与执法并重，加大执法检查力度，充分发挥立法的引领和推动作用，确保地方性法规的实施落到实处。

三是加强立法工作队伍建设。强化培训，提高立法工作队伍素质。有针对性地对人大常委会组成人员、人大代表以及人大机关工作人员进行法律知识培训，逐步提高法律素养，尤其是要加强立法人员的培训与辅导，使其熟悉地方立法的程序、技术要领、规范要求，提高审议能力和立法技术水平。

四是建立并完善地方立法法治评估制度。法治建设是目的，法治评估是促进法治建设及实现法治秩序的一种手段，二者共同推进地方法治化进程。建立并完善地方立法法治评估机制，重点在于把法治建设工作按照各个职能部门的职责对其进行分解、分工，使落实和管理具体化。各个职能部门是否履行其职责是法治评估的核心。从制定立法计划、立法征集到立项起草、调查研究、立法协商、评估论证到最后的会议审议、表決通过、颁布实施、检查监督、跟踪问效等环节入手，构建起地方人大及其常委会对整个立法过程的监测，切实提高立法质量。

（作者单位：西南政法大学行政法学院）