高等职业院校章程比较研究

杜洪洲

摘 要： 作为高等职业院校总揽全局、掌控各方的总抓手，高等职业院校章程不仅仅承载着连接教育法律法规与院校内部规章制度的桥梁作用，更是高校内部治理的“基本法”，是全面推进依法治校的关键。目前，我国大部分高等职业院校都制定了较为科学合理的高等职业院校章程，但碍于视野的局限，众章程难免存在不周延之处。以国内六所具有代表性的高等职业院校为样本，从其章程体例安排、实施机关、争议解决机制、程序机制、实施后果等角度入手，在比较、分析的基础上提出完善方案，以更大程度地彰显高等职业院校章程的法律属性，提升其法律效力，推进现代高等职业院校的制度建设。

关键词： 高等职业院校； 章程； 比较分析

中图分类号： G710 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2018）02-0005-09

一、制定高等职业院校章程的背景及对比分析的意义

（一）制定高等职业院校章程的背景

自党的十八大以来，尊法用法守法的思想不断渗入到社会生活的方方面面，这其中自然也包括对高等职业院校的治理。现代高等职业院校在治理校务过程中需要贯彻的一个核心原则就是“依法治校”。其所依之法不仅关注现代高等职业院校治理过程中微观师生权利的保护，更强调和突出现代高等职业院校宏观制度规范的建设，而高等职业院校章程的建设无疑成为构建现代高等职业教育制度的重中之重。[1]中共中央、国务院于2010年7月发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，其中就高校章程的建设提出了专门的要求，各类高等院校应依法建立健全并彰显其特色所在的章程与制度规范，要严格按照章程与制度规范的具体要求治理学校。之后，教育部于2011年11月颁布《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号，以下简称《办法》），在之前文件的基础上具体细化了高校章程制定所必需的环节与要素，为各高校章程制定指明了路径。在此背景下，我国各高校章程建设工作进入了一个紧锣密鼓的准备时期。在这股春风的吹拂下，高等职业院校章程建设就成为了深化高等职业教育领域综合改革的“加速器”。在当代高等职业教育不断趋向法制化的大环境下，通过对六所具有代表性的职业院校的章程的对比分析，彰显高等职业院校章程的法律属性，提升其法律效力，推进现代高等职业院校的制度建设。

（二）对不同高等职业院校章程进行对比分析的意义及所选样本的情况说明

与国外各院校先有章程，然后再严格依照章程进行发展的模式不同，我国高校大都是先设立大学而后根据教育改革的发展需求而增补章程，高等职业院校也不例外。这自然就会有“应景”之嫌。因此，如何在章程的制定与实施的过程中兼具应然模式与实然状态，对我们来说是一个不可避而不谈的问题。从应然的角度来看，制定章程的过程其实就是一个统一全校教职员工思想认识的过程，在这个过程中如何更好地求同存异，确立共识，并且在实施的过程中不断发现问题，解决问题，从而体现依法治校的核心理念是非常值得关注的。然而，制定高等职业院校章程只是发展高等职业教育的第一步，怎样将所制定的章程进行优化升级，真正落实和执行章程，贯彻法治理念，这是一个长期且艰巨的任务。因此，选择若干章程进行对比分析，取其精华去其糟粕，不断完善并勾勒出一个高等职业院校章程的最优画像，就成为了一条可选之路。

笔者之所以选择天津中德应用技术大学、天津职业技术师范大学、上海应用技术大学、乌鲁木齐职业大学、浙江科技学院、安阳职业技术学院这六所高等职业院校的章程作为样本，主要基于以下两点的考量：首先，从地理位置的角度出发，这六所院校地处我国的不同区域，有地处京津冀地区的天津中德应用技术大学、天津职业技术师范大学，有地处长三角经济走廊的上海应用技术大学、浙江科技学院，有位于祖国边疆重镇的乌鲁木齐职业大学，还有中原大地的安阳职业技术学院，不同地域的样本代表不同地域高职院校的特色，将不同地域的样本进行对比能在一定程度上提高该分析的严谨性。其次，从经济发展水平及政治区位的角度出发，这六所院校中有地处直辖市的天津中德应用技术大学、天津职业技术师范大学、上海应用技术大学，有在边疆首府的乌鲁木齐职业大学，有在较发达地区的浙江科技学院，还有在欠发达地区的安阳职业技术学院，地处不同经济发展水平的职业院校，发展目标与育人理念自然不同，将其章程进行对比，自然更有意义。

二、六所院校章程体例的规定现状与问题

从表1我们不难看出，六所高等职业院校的章程基本上遵循高教法规定的基本框架和内容进行的编订， 从学校功能、教育形式、學生校友、教职工、管理体制和组织结构，经费资产与校园管理等内部关系到学校与社会等外部关系，涵盖了一所高等职业院校所应当具备的核心要素和基本要求。

这六部章程大部分由序言和正文两个部分组成。序言或总则大都是介绍章程所制定的依据、学校的概况、历史沿革、办学目标等， 正文涵盖学校职能、教育形式、学生、教职工、管理体制和组织结构、经费资产与校园管理、学校标识等内容， 附则主要说明章程修改程序、条文解释和颁布实施等方面。在结构的安排上，管理体制和组织结构这一章所规定的条款最为全面也最为细致，对申诉这一章规定的内容最少，准确地说，只有乌鲁木齐职业大学的章程专章规定了申诉的程序（81-84条）。这在一定程度上体现了现阶段各高等职业院校重教学教务管理，轻学生基本权利救济的现状。值得一提的是，章节的先后顺序也可以从一个侧面反应该院校对相关领域的重视程度，在章节的先后顺序上，天津中德应用技术大学将学生和校友这一章放在教职工、管理体制和组织结构这两章之前，一定程度上凸显了该校以生为本的育人理念。六章程有些章节的名称虽然表述不一， 例如天津中德应用技术大学的第七章叫做经费、资产与校园管理，而乌鲁木齐职业大学的章程的第六章叫做投入与保障，无论其章名做何变化，但其本质上还是高教法规定的内容。高教法给出的基本框虽然给各高等职业院校提供了一个可以参照的模范样本，但这一样本在一定程度上导致各高等职业院校在章程制定过程中缺乏创新性的体例形式。毕竟，高等职业院校不同于普通的全日制本科，其应有属于自身的特色，这种特色不仅要体现在育人理念，办学目标等细节的文字表述方面，从宏观出发，在体例形式的谋篇布局上也应突出高等职业院校的属性。

三、六所院校章程中落实机关的规定现状与问题

根据上表的情况，我们不难看出，绝大多数高等职业院校的章程均明确了章程的修订机关和解释机关。有些章程还在附则中明确了监督机关、审议机关等。这在一定程度上说明，各高等职业院校在制定章程之时，考虑到了章程在落实中的问题，意图在章程的架构中明确章程的实施机关。可以说，从宏观角度出发，各章程均对实施机关做出了或详实或概括的规定，但从依法治校的大原则出发，这一点位仍存在一些尚待完善之处。首先，六部章程中没有一部章程明确了章程的具体执行机关，这实质上不利于章程的具体落实，毕竟，章程的生命就在于实施，拥有专门的机关保障章程的实施，一方面能够提高章程实施机关的权威性与专业性，另一方面也是保障章程实施的重要制度创新。其次，六部章程中所规定的落实机关，其中包括制定机关、修订机关、解释机关、监督机关等大都位于附则一章（乌鲁木齐职业大学的落实机关处在管理体制一章），其并未设专章明确章程的各类落实机关，在一定程度上体现了制定者重文本上的规定，轻实务中的落实的现状，不利于章程在各个环节中的落实。最后，对于章程的各类落实机关，六部章程的规定不一，大多数章程均将教职工代表大会作为章程的监督主体。不可否认，这样的规定有利于彰显教职工的主体地位和教职工代表大会的民主监督功能，推进高等职业院校章程的落实。但是教职工代表大会毕竟不是常设机构，其对章程的监督仅为民主监督，而不是章程实施机关的适用监督。教职工代表大会作为高等职业院校的民主监督机关，其难以承担在适用章程、监督章程、落实章程中所发生的一系列问题的解决之重任。从这一角度出发，明确一个执行有效的章程监督主体，将章程的监督工作落实细化到具有可实施性的程度，高等职业院校章程才会真正成为高校内部治理的“基本法”。

四、六所院校章程中争议解决机制的规定现状与问题

从六所高等职业院校的章程所反映的情况来看，绝大多数高职院校在章程之中都规定了相应的争议解决机制。争议的内容主要涉及三个领域，即：学术争议，教职员工权利争议，学生权利争议。重视争议解决机制的设计与建构，是依法治校的必然之举，在法治社会中，随着各类主体法律意识的增强，各种法律关系主体之间产生法律争议是不可避免的，这种情况在高职院校师生与高职院校之间自然也不可避免。毕竟，高等职业院校就像是一个微型的小社会，在这样一个开放的、平等的社会中，平等主体之间的纠纷只能由一个独立的、中立的、享有威望和权威的机构按照程序法的要求来进行裁决。作为章程的建构者，我们应该正确认识和对待这个现象，建立并完善相应的解决机制，为教职员工及学生架构一个通畅有效的救济渠道，这既有利于保护各类主体的合法权益，也有利于高职院校教学与科研工作的正常开展。

在制定章程的过程中，制定者虽然有意建构争议解决机制，但仍然存在一些问题，主要体现在以下几点。首先，有些章程的个别条款，虽然明确了争议的内容，但并未明确争议的具体解决机关。如：天津职业技术师范大学章程第五十一条（三）中规定学校教职员工可“就职务、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉”。上海应用技术大学章程第七十四条（六）规定教职工可“就学校有关处理或者处分等事项提出异议和申诉”，第八十条“学校建立健全教职工权益救济机制，依法受理和处理教职工提出的异议和申诉，维护教职工的合法权益。安阳职业技术学院章程的第41条、第45条也存在上述状况，在此不再细述。只规定争议内容，暂未明确争议处理机关，一定程度上会使得涉及争议内容解决的规定停留在文本之上，使这种制度设计看上去很美，当一旦有教职员工或学生的权利受到了侵害，申诉无门这四个字所描述的情况就会发生。其次，大多数章程并未设专章规定争议的解决机制，一定程度不能凸显在依法治校这一大背景下，建立并完善争议纠纷解决机制的重要性。在这一点上，乌鲁木齐职业大学的章程为高等职业院校在争议解决机制这一方面的设计做出了一个好的示范作用，其在第八章设专章规定申诉的具体内容，明确了争议机关的人员组成机构、申诉的流程等实操内容，使得教职员工及学生在权利受到侵犯之时，能够按照章程的指引维护自己的权利。最后，有些章程在设计争议解决机制之时只有宏观的架构，缺乏具体的实际操作性。例如安阳职业技术学院章程的第四十一条（四），第四十五条（五）。除此之外，章程中对争议处理机关的组成、运行机制等缺乏详细的规定。在争议种类中大多只涉及师生权利及学术争议，缺乏对高等職业院校内部各行政职能部门间争议解决机制的建构，这在一定程度上不利于高等职业院校在办学过程中内部权力的合章行使。

五、六所院校章程中程序机制的规定现状与问题

正如有学者所言“我国大学章程的实施，缺乏严密而细致的程序规范，尤其对大学章程执行、修改等，并没有给予详实、可操作性强的程序规定。”[2]高等职业院校的章程也不例外，如表4所示，六所高等职业院校的章程对适用程序、监督程序、修改程序均缺乏详实可操的规定。如乌鲁木齐职业大学章程中的第16条规定教职工代表大会可“通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议”。这样的表述并没有对章程监督程序、修改程序的启动条件、实施条件、通过条件等进行详实的规定，其只勾画了一个粗糙的框架，在具体运行中仍需按照可实际操作的原则进行完善。其次，有些章程对于监督章程的程序以及修改章程的程序仅用一个条文加以描述，实质上也从另一个侧面体现了制订章程之时对于程序机制的考虑不周及制定主体程序意识不强的状况。最后，在高等职业院校章程程序机制这一个点位，很多院校的程序机制同质化严重，例如乌鲁木齐职业大学章程和浙江科技学院章程的相关表述完全一致，其不能根据本校的实际情况，构建属于本校的适用、监督、修改章程的程序机制，更多的是按照高教法所给出的模板进行复刻，对同类院校的章程进行借鉴，这样的操作很难说没有做表面文章之嫌。高等职业院校程序性条款的缺乏，“尽管不致使得高校管理权无从行使，但至少是未遵从法定程序行使，一旦章程内容侵犯师生合法权益，后者则可以程序性权利抗辩为由，令高校在诉讼或复议中处于被动局面；且程序性规定的欠缺，在规范意义上将使得章程丧失一定的正当性与民主性基础。”[3]这样的状况不可持续，完善章程的程序机制将是我国高等职业院校章程在未来发展中的一个重要内容。

六、六所院校章程中实施后果的规定现状与问题

高等职业院校的章程何以不成为一纸空文？这种警醒的意识要求章程的制定者出于保障章程有效实施的考量，须针对实施章程后果的不同情况制定有针对性的实施后果机制。从六部章程的情况来看，绝大多数院校对学生遵守章程或违反章程的后果进行了规定。对有突出贡献，能够良好遵守章程的教职员工，有四所院校规定了奖励的条款。但只有一所院校对教职员工违反章程的情形做出了处分的规定。与此同时，六所高职院校的章程均没有对学校各管理主体（如党委会、校长办公会、学术委员会、各专门委员会等）违反章程的责任进行规定，从而在一定程度上削弱了章程对院校本身权力的约束，这与高校内部行政体制改革的总体方向是背道而驰的。更为重要的是，当高等职业院校的章程并未对校方各类管理主体违反章程的行为、类型、责任、后果加以明确规定之时，一方面，会导致对校方各类主体滥用职权等违反章程的行为难以追究，另一方面，一旦学校领导者的决策与高校章程发生矛盾时，其往往会据己所需更改章程的有关内容和程序，导致章程的严肃性与民主性难以应对高校的法律纠纷。[3]这在一定程度上不利于章程威信的塑造，也不利于章程条款的具体落实。

七、高等职业院校章程完善的路径

欲完善高等职业院校章程，必先明确高等职业院校章程的属性，其既属于高校章程的范畴，又不同于普通的大学章程。其在制定的过程中，一定要在紧密结合高职院校实际的基础上，体现高等职业教育规律的原则，契合属于高职院校学生的成长规律与发展目标，从而为高职院校章程的顺利实施和高职教育的科学发展保驾护航。具体而言，应从以下几点出发：

（一）在章程的体例架构中突出高职院校的特色和特点

毋庸置疑，作为高职院校总览全局、掌控各方的高职院校章程，应当在制定过程、体例安排、文本表述中充分体现高职院校在长期办学发展中所探索、总结、凝练、升华的，能够反映高等职业教育价值理念的亮点及特色。而最能令人一目了然、体现特色的点位，就是整部章程的体例设计。

高等职业教育与普通的大学本科教育或中等职业教育具有显著的区别。高等职业教育既姓“高”，又姓“职”，它属于职业教育，又是特殊的高等教育，即，类型上属于职业教育，层次上属于高等教育。[4]这就要求我们在章程的体例安排与设计中兼顾其职业教育性与高等教育性。而这两点中最能体现特色的无疑便是职业教育性。故笔者认为，应当在考虑本校实际情况的基础上，设专章强化高等职业院校的职业教育属性。在该章中强化校企合作，强调高职院校紧扣市场需求、服务地区经济发展的教育理念、专业设置及培养模式，突出其实战化、实操性的课堂教学模式，努力为社会、为企业培养高素质的职业人才。

在高职院校章程的体例安排中，还要符合高等职业院校的个性。这种个性又体现在两个方面，一是高职院校与其他类型的高校相比的特殊性；二是一所高职院校与另一所高职院校相比的独特性。[4]从六所院校章程的实证分析情况来看，各院校章程在体例安排上有同质化的现象。而从章程的體例做起，从宏观的层次安排上就体现本校的办学特色，才能最大程度地保证其个性。故笔者认为，高职院校在章程的制定之时，应首先对当地的地方性法规、地方政府规章及规范性文件中涉及高等职业教育领域的规定进行梳理，按照当地政府所支持、鼓励、引导的方向进行制度安排设计；接着应对本校所处的地区进行一个全方面的调研，调研的内容包括社会经济生活发展的方方面面，在调研过程中，要明确本地区的优势产业及特色产业，从而有的放矢的培养人才；最后，要认真总结本校长期以来培养人才的经验与教训，取长补短，做到心中有数。只有将上述工作做到位，做扎实，章程的体例安排才能真正体现特色，体现优势，体现亮点。

（二）明确章程的综合实施机关

在章程中明确章程的实施机关，是有效落实章程各项措施，协调章程各主体按照章程的谋篇布局学习、生活、工作的关键。从六所院校章程的实证分析情况来看，绝大多数院校都设置了落实章程某一个具体领域的特定关系的机关，如学校党委、教职工代表大会、校长办公会等。不可否认，这些特定的机关的有效运转，为章程某一个特定领域的落实与推进起到了不可估量的推进作用。但同时我们也应看到，仅依据章程中宏观概括且缺乏具体实施方法的文字表述，我们无法在脑海中构想出这些机关在实际生活中具体运行的情形，而这一现状使得在章程中明确一个综合性章程实施机关成为了一条可选之路。

毕竟，章程的生命在于落实，若不将章程的具体权责落实给某一行之有效的主体，在实施章程规范时，所涉及到的负责某一个具体领域的机关就会零散化，从而影响高等职业院校章程的权威性、整体性与协调性。这一综合性落实机关应在统一全校思想共识的基础上，突出该组织的权威性与严肃性。在人员构成上，应包括党委人员、校方行政人员、教职工代表、学生代表、纪检监察部门人员。除此之外，在章程中所体现的，针对该机关所设计的具体文字表述中，还应明确该机关的具体职权，其能够根据章程的实施情况制定章程实施细则并解释章程，监督章程的实施，审查学校内部规章制度及规范性文件的合章性等，其向章程的核准机关负责，接受其质询与监督，每季度向教职工代表大会做工作报告。

（三）优化章程的争议解决机制

建立一整套行之有效的争议解决机制，不仅能为教职员工及学生打造一条畅通的权利救济之路，还能用明确的责任划分为相关主体敲响警钟，从而使章程本身获得稳定的权威性与价值性。针对六所院校章程中争议解决机制所体现的问题，笔者认为，可从以下几方面着手进一步完善章程的争议解决机制。

首先，设置专章规定争议解决机制的条款。这一举措是彰显高等职业院校法律属性，端正纠纷解决态度，提高纠纷解决实效的可行措施。以专章的形式规定争议解决机制，不仅能够使争议机制的各项措施形成体系，更重要的是，通过该章的设立，能够推进章程更好地落实。其次，在这一章中，应明确争议解决的主管机关、组成人员、运行机制，确定主管机关职权、职责、争议处理原则的具体细节，避免只规定争议内容却未明确受理机关的尴尬情况。最后，要力求将争议解决机制的具体措施、具体流程、具体手段明确化，使争议解决这一机制覆盖到高等职业院校内部各行政职能部门之间，使这一定纷止争的制度安排能够最大程度地保障章程的落实。

从某个角度来谈，使争议解决机制、争议解决机关具有更大的权威性，实际上就能体现高职院校章程的权威性。而争议处理机制的权威性正是机制能够有效运作并发挥其应有作用的前提和基础。争议解决机制越公允，越具有权威性，则表明章程本身越具有权威性。在校园生活中，如果一旦发生了纠纷，涉事双方都能够想到通过章程中所规定的争议纠纷处理机关就能使纠纷得到公允裁判，章程的权威就能够逐渐地树立起来，从而真正成为高校内部治理的“基本法”。

（四）健全章程的程序机制

围绕章程，建立健全行之有效的适用程序、监督程序、修改程序是抑制权力恣意，提升章程的规范性，保证章程实施正义的重要机制。根据六所高校章程中所暴露的问题，笔者认为，应首先建立章程的适用程序机制，明确适用章程的条件、适用章程的步骤等细节，使章程的实施不再悬于高阁，能够有一套完整的适用程序供相关当事人运用。其次，应构建强有力的监督章程程序，在这一程序中，需明确监督的多元主体原则，在确立监督机关的基础上规定各监督主体的分工与协作机制，明确各监督主体的监督客体和监督内容。最后，进一步完善章程的修改程序，“一般国外大学章程中都规定了章程修改和废止的条件和程序，其中还包括对学校各个决策机构、行政机构和学术机构等的变动规定。”[5]我们在高职院校章程的完善过程中，可借鉴国外的先进经验，明确章程实施机关的修改权主体地位，细化章程的修改程序、章程修改通过与否的条件等。

毕竟，高等职业院校的章程能够有效地规范生活在高校中的各类群体的行为，为他们提供一个良好的生活秩序。故而，章程的重要性对于生活在这个圈子里的人是不言而喻的。而这一高校内部治理的“基本法”，若没有良好的适用程序将其纸面上的文本转化为教职员工及学生安心生活、静心学习的现实；若没有制衡四方的监督程序制衡权力，保障正义；若没有完善的修改程序来对抗章程自身所不可避免的滞后性；其不仅难以树立起其应有的权威，更不能承担起依法治校的重担。

（五）完善章程的实施后果機制

建立并完善奖惩分明、激励与约束并举的实施后果机制，能够凸显高职院校章程的法律效力，进一步彰显其法律属性。首先，应对教职员工群体及学生群体均规定行之有效的奖惩机制。明确对那些模范遵守规章、为他人行为作出表率、为院校发展做出重大贡献的个人及团体给予精神与物质的双重鼓励。对那些违反规章、蔑视规章的行为应细化处罚手段，真正树立规章的权威，使遵守规章成为风气，从以遵守规章为荣，以违反规章为耻。其次，应明确学校各管理主体（如党委会、校长办公会、学术委员会、各专门委员会等）违反章程的责任，当其出现决策失误、滥用职权、程序不当等行为时，应使其承担改变行政决策、接受行政处分、进行赔偿损失等实体责任，从而在一定程度上强化章程对院校本身权力的约束，顺应高校内部行政体制改革的总体方向。最后，构建章程的问责机制。明确章程的问责主体、问责对象、问责情形、问责后果。毕竟，“问责制能够通过有效的运行机制来促进大学章程的制定实施。”[7]

参考文献：

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