乡村振兴背景下农村集体建设用地流转问题分析

尚贝

[摘 要]本文详细论述了在乡村振兴背景下我国农村集体建设用地流转的现状，结合现阶段运行过程中存在的典型问题，总结为“三个缺乏”，即缺乏土地流转法律保障、缺乏土地流转估价体系、缺乏土地流转收益分配机制，在分析了上述问题的基础上，有针对性地提出了解决该问题的新思路，为进一步规范农村集体建设用地流转工作打下基础。

[关键词]乡村振兴;农村集体建设用地流转;法律保障;估计体系

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 农村集体建设用地流转简介

农村集体建设用地流转是指将集体建设用地使用权通过出租、出让、转让等形式有偿让与其他经济主体使用的行为。其自身的鲜明特征集中体现在三个方面：第一强调在土地所有权和使用权分离的基础上;第二强调以土地所有权主体不变为基本前提;第三是以盈利为目标的商业、旅游业、娱乐业、餐饮、工矿仓储和其他经营服务业、建筑及相应附属设施用地的土地使用权转移过程。

集体建设用地流转是市场经济体制下生产要素合理流动与优化配置的要求，是盘活农村存量土地资产，提高土地利用效率和效益的重要手段。目前，集体经营性建设用地的流转在法律上有着严格的限制，但随着市场经济的发展和土地使用制度的改革，集体建设用地也迫切需要进入市场进行流转。

2 农村集体建设用地流转现状

随着农村经济的不断发展，农村集体经营性建设用地的使用权价值日益凸显，需求量也不断增加，各种用途的农村经营性建设用地不断涌现于隐形市场，以此来满足城乡建设用地流转的需求。例如，河南省郑州市截止到 2010 年，以出租形式使用的土地超过集体建设用地总量 70%，陕西省孝义市在 2001年 至 2007年间累计流转集体建设用地 153.33 公顷，但由于受国家有关土地法律法规相对滞后等因素影响，农村经营性建设用地在入市流转试点中呈现出一系列的问题。

2018年1月2日，中共中央、国务院发布了2018年中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。意见要求要深化农村土地制度改革，总结集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验并逐步扩大试点，完善农村土地利用管理政策体系，给下一步农村集体建设用地流转工作指明了方向。

3 农村集体建设用地流转存在的问题

目前，农村集体建设用地流转的现状和我国实施乡村振兴战略的要求还有一定距离，尤其是在法律保障、估价体系、收益分配机制这三个方面表现得更加突出。

3.1 缺乏法律保障

实施乡村振兴战略强调农村集体建设用地流转的法律保障，强调有法可依，然而在我国现有的法律制度体系下却出现了无法可依的尴尬局面。近年为规范农村集体土地流转行为，长三角、珠三角等地方政府纷纷出台了规范性文件作为法律支撑，中央也印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，但从法律效力上讲，这些规范性文件属于下位法，从1978年至今《物权法》和《土地管理法》等上位法中没有明确农村集体建设用地流转的合法性。正是缺乏上位法赋予的合法性，导致农村集体建设用地流转在我国暂时处于无基本法律法规保护的状态。

从法律角度讲，在缺乏上位法保障的情况下，仅靠普通规范性文件为依据的农村集体建设用地流转一旦遇到诉讼，仍存在极大的不确定性，需尽快在上位法中明确农村集体建设用地流转的合法性，为农村集体土地流转提供法律保障，以适应国家乡村振兴发展的新要求。

3.2 缺乏估价体系

现阶段我国农民的土地流转基本上是在自己本乡、村内进行，对于价格的确定只是双方简单约定、简单协商，其结果是土地流转交易价格非常混乱，无法体现土地的内在价值。2017年吉林大学李茗薇曾在吉林铁东区城东乡进行了具体调查，结果发现价格千差万别，在北山东路和小塔子村出现了 1380.07 元/平方米、414.02 元/平方米、414.62 元/平方米的高价。

市场经济强调要依靠市场本身发展规律来主导经济运行，然而农村集体建设用地流转估价的主观性较大，缺乏统一标准，究其原因是截止到现在，国家层面仍未颁布有关进行农村集体经营性建设用地价格评估方面的章程、制度。

3.3 缺乏收益分配机制

目前，在农村集体建设用地流转运行过程中尚不能处理好主要利益主体间的收益分配问题，导致收益分配的失衡。杨雅婷等人对此问题进行了深入分析后认为，在流转过程中应正确协调好政府、农民集体和农民这些主要利益主体之间的关系，赋予农民集体成员收益分配主体的地位是农村集体建设用地流转中存在的关键问题。同时，在具体实际交易过程中未能体现出国家本身的所有权性质，这在无形中对国家利益造成巨大损失。不仅如此，农民在农村集体建设用地流转过程中，与村、镇之间的关系也很难理清，这就更加增加了协调各方利益的難度。

4 农村集体建设用地流转问题的解决措施

针对农村集体建设用地流转过程中存在的上述问题，笔者提出以下解决措施：

4.1 强化农村集体建设用地流转的法律保障

我国土地管理法律法规政策一直强调“同地同权，同地同价”的原则，但是在农村集体建设用地流传具体实践中由于缺乏上位法保护，陷入无法可循的尴尬境地，“同权同价”亦无法实现，笔者认为应在坚持不影响我国土地利用总体规划和耕地保护原则的前提下，通过修改《物权法》以及《土地管理法》第43条、第63条中的“除外”条款及其他相关条款，扩大土地流转范围，明确其流转的合法性，同时修定配套的下位法律法规及政策，变土地流转的隐形市场为显性市场，为农村集体建设用地流转的全面开展提供法律保障。

4.2 建立农村集体建设用地估价体系

我国农村集体建设用地流转尚处于探索阶段，交易案例匮乏，笔者建议在该阶段运用成本逼近法更具有可操作性，具体如下：集体经营性建设用地流转市场价格构成包含价值和成本两部分，而价格的确定应该依据供求关系以及开发程度等指标来确认。吉林大学李茗薇按照使用权是否受限，对应分析以下两种情况：第一：在使用权流转受限制的地区，价格评估仅需要计算使用者获取权利时需要垫付的成本费用;第二在使用权流转不受限制的地区，应考虑土地增值收益，此部分收益是因为达到土地利用条件而带来的应归土地所有者享有的增加额，计算公式为：使用权价值=土地取得费用等+开发费用+利息+利润+土地增值收益。

4.3 构建农村集体建设用地流转收益分配机制

目前，农村集体建设用地流转尚未形成有效的理论与实践相结合的收益分配机制，我国农村集体经济组织分为乡镇、村和村民小组三级，村民小组在代行农村集体经济组织职能活动时，同时具备农村集体经济组织法人资格，因此其也能成为集体经营性建设用地流转收益分配主体。目前可行的新分配机制应该是要充分考虑不同地区、不同经济发展模式下的参与收益分配的集体经济组织级别，从而确定合理的收益分配主体。

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