PPP模式在我国兴起的原因及其发展现状研究

[摘 要]PPP模式在我国基础设施及公共服务领域得到了广泛应用，本文阐述了PPP模式的定义、特征，PPP模式在我国兴起的原因及其发展现状。期望对我国应用PPP模式具有一定的指导性意义。

[关键词]PPP模式;政府公共部门;民营部门

[中图分类号]F283 [文献标识码]A

1 PPP模式的定义

国际上，世界银行、联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会、美国PPP国家委员会等分别阐述了PPP模式的定义。近年来，我国许多部委针对PPP模式的发文中，也分别对PPP模式进行了定义。本文结合国内外的表述，对PPP模式进行定义，即在基础设施和公共服务领域的投资建设中，由民营资本承担实施及运维阶段的大部分工作，实现“使用者付费及政府必要付费”相结合的付费方式，获得合理的投资报酬;政府部门为保证公共利益最大化进行价格和质量监管。

2 PPP模式的特征

2.1 伙伴关系

在PPP模式中，政府公共部门和民营部门之间是伙伴关系。它是PPP项目的基础所在，强调政府公共部门和民营部门在基础设施及公共服务领域投资中的法律地位平等，是合作伙伴，所有事情都要协商解决。他们之间的目标是一致的，即在PPP项目全生命周期中，要以尽量少的资源消耗，实现尽量多的好的成果供给。他们都是以此目标来实现自身利益的最大化，其实也实现了社会利益的最大化。

2.2 利益共享

PPP项目需要利益共享，即政府公共部门和民营部门共享PPP项目所实现的利润。需要说明的是，利益共享除了共享PPP项目的社会成果，还包括所有相关部门都要取得长期的相对稳定的投资回报。利益共享是伙伴关系的第一个重要基础，倘若没有利益共享机制，PPP模式的伙伴关系也就不可能存在。PPP项目应该要以公共利益最大化为原则，保证经济效益和社会效益都较高，实现PPP项目利润分配“盈利但不暴利”。

2.3 风险分担

PPP模式伙伴关系还意味着风险分担。政府公共部门和民营部门在基础设施及公共服务领域投资中的法律地位平等，必须按法律办事，坚持风险分担“谁最有能力控制就由谁控制”的原则，双方都不能采用风险转移的策略将应由自己承担的风险转移给另一方。不管是政府公共部门还是民营部门，谁都不会喜欢风险，倘若没有风险分担，任一方总是习惯性地将风险推给另一方，那么就不可能形成真正的伙伴关系。在PPP模式中， 政府公共部门与民营部门就必须合理分担风险，这样可以使项目的整体风险最小化，进而达到成本最小化和利益最大化。

3 PPP模式在我国兴起的原因

3.1 PPP模式的推行有利于化解地方政府债务危机

国家审计署文件表明， 2017年末，全国各级政府性债务余额已经超过30万亿，其中偿还责任债务接近20万亿，而国家为了保证2020年实现全国城镇化率大于60%，基础设施及公共服务领域投资还需要超過40万亿。如果各级政府仍然采取举借大量的债务来满足基础设施及公共服务领域投资的需求，结果各级政府的债务规模就会不断增大，最终必然会导致债务违约风险。因此，各级政府应寻求新的融资和发展模式以控制债务规模，化解债务风险。如果积极推行PPP这种新型的投融资模式，转变以前在基础设施及公共服务领域单一依靠政府投资的传统方式，形成可持续的多元化的投融资机制，有利于减轻甚至化解各级政府的还债压力，

3.2 PPP模式的推行有利于加快政府职能的转变

传统的政府职能是：政府是全能型的，通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府即扮演生产者的角色，也扮演监督者和控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节，政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。事实表明，把经济决策权归还给市场主体，同时创造各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体自己决策并独立承担经济后果和社会影响，政府专注于市场环境和秩序维护，更有利于市场经济的发展。

PPP模式要求政府和民营资本在基础设施及公共服务领域的地位平等，信息公开透明，交易公平，按法律办事，这些正好有利于政府简政放权，加快政府职能转变，增强政府管理和服务质量，提高管理效率。

3.3PPP模式的推行有利于激发市场主体经济活力和发展动力，提高经济增长率

民营资本与政府公共部门合作，参与基础设施及公共服务领域投资，是政府公共部门推行PPP模式所积极鼓励的。这种投资模式有利于盘活社会存量资本，打造新的经济增长点，必然会得到民营企业的大力追捧，有利于激发市场主体的活力与发展动力，提高经济增长率。

3.4 PPP模式的推行有利于提高有效投资需求、推动经济结构的调整

李克强总理强调指出，在经济发展新常态下，要提高有效投资需求、推动经济结构的调整和新型产业的发展。为了推动基础设施及公共服务领域的投资，PPP这种新型模式正好有利于提高有效的投资需求、推动经济结构的调整，适应经济发展的新常态。

4 PPP模式在我国的发展现状

4.1 PPP的发展模式

国家遵循“以示范项目为抓手，着力打造样板”的PPP模式发展原则。第一批PPP示范项目主要以存量为主开展项目示范，着力化解政府性债务风险，并为今后PPP项目的开展提供借鉴经验。为进一步“打样板、树标杆”，国家发改委于2015年7月27日公布了政府和社会资本合作（PPP）模式的13个典型案例，意在通过深圳大运中心项目、北京地铁4号线项目等作为示范引导各地积极有序地开展PPP项目建设，促进了PPP项目的真正落地。

PPP发展模式引导资金，吸引社会资本。一方面给社会资本吃下了一颗定心丸，带动其建设公共项目的积极性;另一方面也解决了公共项目贷款不足和自有资金不足的问题，从而促进PPP项目的顺利高效实施。

4.2 PPP的发展规模

我国财政部于2015年发布了《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》，该文件建立了政府和民营资本合作（PPP）综合信息平台及项目库。截至2017年6月30日，按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目总计有13554个，总投资额达到16.3万亿。全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。

国家推行PPP示范项目，目的是以“样板”引领，形成PPP项目规范健康的制度体系，以便大力推广PPP项目的实施。项目纳入PPP综合信息平台后，经各地财政部门推荐，国家财政部组织有关专家按照PPP示范项目评审标准进行评审，陆续公布了三批示范项目。截至2017年，总共完成国家示范项目853个，总投资2.23万亿元。其中，2014年第一批22个，总投资709亿元;2015年第二批205个，总投资6267亿元;2016年第三批516个，总投资1.17万亿元。

目前，PPP模式在我国仍处于探索和发展阶段，不论是在国家政策支持、社会经济需求还是资本运作等方面，PPP模式都有很好的应用前景。为了把PPP模式发展得更好，应该建立健全相关的法律法规，提高造价咨询企业和人员的服务能力，积极学习和运用先进的技术手段，以期更好地服务 于PPP项目。

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