山西省产业扶贫现状、存在的问题及对策研究

郝卫红 杨勇

[摘要]“十三五”期间我国要通过产业扶贫实现3000万以上农村贫困人口脱贫。习近平总书记提出，“要把发展生产扶贫作为主攻方向，努力做到户户有增收项目、人人有脱贫门路”。山西省贫困面大、贫困程度深，农业产业发展缓慢，农民增收脱贫难度大。要想从根本上解决贫困问题，必须要大力发展优势特色产业。山西经过几年的产业扶贫工作，产业扶贫项目迅猛发展，发挥了扶贫“造血”功能。但是在产业规划、新型经营主体培育以及龙头企业等项目资金管理上也暴露出了一些问题亟待解决。

[关键词]山西产业扶贫;现状;问题;对策

[中图分类号]F126[文献标识码]A

产业扶贫是实现稳定脱贫的重要举措。山西贫困地区尤其是深度贫困地区农村农业产业发展滞后，产业单一，农民增收渠道单一，是造成当地贫困的根本原因。在当前精准扶贫工作中，深入推进产业扶贫是贫困户摆脱贫困，经济进入良性发展的根本途径，是2020年贫困地区进入小康的必由之路。

1    产业扶贫

产业扶贫是指根植于当地区位、地理、资源禀赋等，以市场为导向，选取当地特色产业来大力扶持，带动贫困户增收，促进当地经济发展的一项重要扶贫举措。产业扶贫的资金投入主要来源于政府财政专项资金、金融机构扶贫惠农资金以及企业等社会资金。

当前产业脱贫的形式主要有自主式脱贫和带动式脱贫。自主式脱贫是指把扶贫资金直接发放到建档立卡贫困户手中，这些贫困户具备一定的生产经营能力，但是缺乏资金的支持，政府或金融机构把财政补贴或贷款发放到农户手中，农户可以购买家畜来扩大养殖规模或建大棚来种植蔬菜等增加收入。带动式扶贫是指对于一些贫困户来说，由于年老或疾病，家里劳动力缺乏，自身从事农业生产经营活动能力不足，需要新型农业经济主体来带动其进入产业链条，从而获得收入，脱离贫困。带动式脱贫模式主要有代种代养、托管帮扶、资产收益、合作帮扶等模式。

2    山西产业扶贫发展现状

山西省产业扶贫工作起步较晚，但是近几年来，全省产业扶贫项目无论从规模上或数量上来说发展迅速，带动了地方经济的发展，精准脱贫减贫成效显著。

2.1    产业扶贫规模迅猛发展

山西省产业扶贫项目主要包括传统种养加产业扶贫、光伏扶贫、电子商务扶贫、乡村旅游扶贫等。在传统产业方面，山西各地独特的地理气候条件造成了各地多样化的特色产业，随着“一村一品一主体”项目的推进，各贫困县大力培育当地传统特色产业，如大同县扩大了黄花菜的种植规模、隰县规模化种植玉露香梨、神池县打造“三晋羔羊第一县”、忻州各县突出小杂粮种植、平顺县推动党参的规模化种植等，全省“一村一品一主体”格局基本形成。2017底山西省各市县都建立了以村、户为单位的农业扶贫项目库，共收录项目1.2万余个。

在光伏扶贫方面，山西省在全国处于领先，新装机规模约占全国的25%，2018年光伏扶贫规模将达到261.9万千瓦，在10个深度贫困县实现28.47万贫困人口全覆盖。

在电商扶贫方面，截至2018年6月底，山西共有43个县被确定为国家电子商务进农村综合示范县，实现了国家级贫困县综合示范工作全覆盖。山西共建设县级公共服务中心34个，村级服务站点2669个，累计实现网络零售额22.5亿元。

2.2    农户与新型经营主体利益联结机制不斷创新

在产业脱贫过程中，如何建立贫困户与新型经营主体的利益联结机制是产业扶贫工作的核心内容，山西不断推进“五有”（贫困村有脱贫产业、有带动主体、有合作经济组织，贫困户有增收产业项目、有劳动能力的技能）产业扶贫机制的建立，创新农户与市场、新型经营主体的利益联结带动扶贫机制，让“资源变资产”“资产变股金”“农民变股东”。有龙头企业带动型，如“龙头企业+基地+农户”模式;有合作组织带动型，如“合作组织+农户”;有集体经济入股型，如“企业+村集体+合作社+农户”;还有市场带动型，如“农户+基地+合作社+龙头企业+市场型”，通过新型经营主体的带动，贫困户可以进入产业链条，克服了单打独斗的农户与社会化大市场的矛盾，提高了生产的专业化和标准化，增强了抵御市场风险的能力。贫困户尤其是丧失劳动力的贫困户通过成为股东，获得相对稳定的收益。

2.3    金融创新为产业扶贫注入活力

产业发展离不开金融的大力支持。山西省是首批金融扶贫实验示范区，各金融机构通过金融产品创新，解决贫困户发展生产中出现的贷款难、贷款成本高的问题，打破产业扶贫的资金瓶颈。

在实践中，山西推行“五位一体”精准扶贫小额信贷扶贫政策。“五位一体”就是指政府、银行、保险机构、项目实施主体以及贫困户五大主体。具体作法是银行对满足条件的建档立卡贫困户发放5万元以下、免抵押、免担保小额贷款，政府进行财政贷款贴息以及对保证保险保费进行补贴，保险公司进行贷款风险保证保险，各地自身缺乏致富能力、有贷款需求的贫困户，可以与扶贫产业项目实施主体、承贷银行等签署帮扶合同和委托支付、扣款协议，银行将其获得的扶贫小额贷款划拨到实施主体，由实施主体来承担项目建设。实施主体与贫困户签订的帮扶协议明确了农户保底收入。“五位一体”金融扶贫模式的实施，一方面可以把分散的小农户资金集中用于带动能力强的市场经营主体，提高资金的使用效率;另一方面也培育壮大了新型经营主体，充分发挥其带动作用，为贫困户带来更大的收益。

2.4    产业扶贫成效初显

据统计，目前山西省2000多家企业和8000多个合作社带动了5582个贫困村发展脱贫产业，以紧密以及半紧密联结方式带动有劳动能力的贫困户超过了50%。如光伏产业重点县右玉县，在龙源电力无偿支援下，2018上半年建成1.49兆瓦光伏项目，今后20年可帮助400多户贫困家庭年增收3000元。2018年8月右玉县经山西省政府批准退出贫困县。

3    山西产业扶贫发展中存在的问题

3.1    项目缺乏系统的规划，发展后劲不足

一些地方对产业扶贫项目缺乏科学合理的产业规划，对于产业发展中的问题和障碍认识不足。为争取扶持资金，产业匆匆立项上马，扶贫产业建成后缺乏后续指导，产业建设停留在初级阶段，导致很多扶贫产业发展缺乏持续力，低级化现象严重。扶贫产业的初衷和思路难以落到实处。如有的地方缺乏对农业产业、农产品特性及市场规律的深刻认识，对一些市场价格低且需求弹性小的农产品盲目扩大种植规模，势必会造成“谷贱伤农”的困境，使贫困进一步加深。有的地方产业扶贫仅仅停留在农产品新品的推广种植上，对后续的田间管理以及农产品的加工销售环节等都缺乏系统的规划，贫困户生产出产品却找不到销路。还有的地方急功近利，产业扶贫项目局限于传统种养业，而对投资较大、见效慢但可持续性发展好的产业如乡村旅游业缺乏开发投资的规划，农村产业层次仍旧处于低水平，农村经济发展后劲不足。

3.2    龙头企业等自身发展能力有限，带动力弱

对贫困户进行产业项目扶贫离不开龙头企业、合作社、专业市场等经营主体的带动，山西省在产业扶贫中不乏汾酒集团、新大象养殖股份有限公司等大型企业的带动，也不乏北京新发地农产品批发专业市场的带动，但是总体来说，产业扶贫带动主体自身經营能力弱，带动力不足。如一些贫困村合作社由贫困户临时组建而成，合作社管理运作不规范，年轻劳动力外流严重，缺乏生产致富带头人，生产管理经验不足;一些农产品加工企业，生产工艺落后，产品创新研发能力弱，企业产品单一，品牌建设意识薄弱，市场竞争力弱，效益差。

3.3    缺乏对龙头企业等带动主体的资金监督

产业扶贫的主体是贫困户，但由于贫困户自身的问题绝大多数很难成为产业扶贫项目的实际经营主体，而龙头企业、家庭农场、农业合作社等新型农业经营组织是带动型产业扶贫项目真正的实施主体以及财政扶贫资金和信贷资金的实际使用者。这些带动主体对扶贫资金如何使用是产业扶贫成败的关键。在实际调查中发现，政府或农户缺乏对这些带动主体实施有效监督或惩罚机制。由于缺乏制度的约束，一些农业企业或合作社可能假借扶贫的名义，利用扶贫的优惠政策，套取扶贫资金，把扶贫资金挪作他用，没有真正利用到产业扶贫项目上来。让国家浪费大量的扶贫资金，使产业扶贫流于形式，不能真正惠及贫困户。

4    山西产业扶贫进一步发展的对策

“产业是发展的根基，也是脱贫的主要依托”。当前精准脱贫工作时间紧、任务重，政府各部门必须高度重视产业扶贫中出现的问题，精准施策，推进产业扶贫工作良性发展。

4.1    科学系统规划，延伸产业链，提升价值链

产业发展，规划先行。产业规划要考虑以下几个因素：一是产业发展现状及前景，包括其在当地的适应性、市场竞争力、市场销路等，不能单纯考虑地域的独特性，更应考虑其市场竞争力。特色农业应紧紧围绕供给侧改革发展目标，在产品创新、科技创新上下功夫，不应只是盲目进行规模扩张。二是全产业链规划，包括前期的农资、农技服务，后期的初级及精深加工、贮藏、物流运输、品牌推广、市场销售等等，目的在于延长产业链，实现农产品和产业升级，提升价值链，市场经营主体可以获得加工、销售环节的价值增值，着力打造产加销一体的特色产业扶贫体系。三是项目的前瞻性，把产业扶贫和乡村振兴大背景结合起来，产业兴旺是乡村振兴的经济基础，也是乡村振兴的难点。在产业选择上，既要注重当前尽快脱贫的现实需要，也要考虑乡村振兴的长远发展战略目标;可以选择传统种养业，也可以选择发展农副产品加工、乡村旅游业、乡村手工业、乡村文化产业、乡村服务业等，充分开发利用农业的多种功能，实现农村一二三产业有机整合发展，拓宽农民的收入渠道，构建多业并举的扶贫格局。

4.2    培育壮大新型经营主体，发挥其辐射带动作用

培育壮大新型经营主体，发挥其农业发展中的龙头带动作用。一是加大对新型经营主体实用人才的培养，对农业龙头企业、农村专业合作社、种粮大户等进行农业技术和生产经营管理方面的培训，加大新品种、新技术的推广;二是对发展潜力大、带动能力强、社会责任意识强、诚信经营的新型经营主体加大政策扶贫力度，尤其是加大信贷投入，解决其发展中的资金瓶颈难题;三是引导新型经营主体尤其是龙头企业朝着标准化生产、品牌化营销、效益化产销、组织化管理、基地化运营、市场化销售的方向去发展;四是加大贫困地区农特产品和地理标志产品开发保护力度，整合区域产品加工品牌，积极培育和壮大一批竞争力强的名优产品。

4.3    加强对小额信贷资金和龙头企业等扶贫资金的监管

加强对农户小额无担保信用贷款的审核和实时监管。近几年我国加大了金融扶贫力度，特别是对贫困户的小额无担保信用贷款，执行国家贴息免息政策。在加大金融扶贫力度的同时也要加大监管力度，对贷款农户要实时跟踪监督。课题组对某县某乡小额信贷扶贫用途进行了调查统计，大约75%的农户能将贷款用到农业种植养殖上，达到专款专用;约25%农户将扶贫贷款资金用到其他地方，这对于资金使用安全带来一定风险，银行应和乡、村协作对农户扶贫资金的使用进行跟踪监督检查，确保资金安全。

农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等农业经营组织能否利用好扶贫资金是产业扶贫工作至关重要的问题，因此相关行政部门必须建立严格的资金使用管理制度。按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监督跟着资金走”的原则，建立完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度和监管程序。项目要进行公示，按受群众和社会监督。要建立严格的处罚机制，对于违规使用扶贫资金的经营主体列入黑名单，不再享受国家的补贴政策和惠农优惠政策等。

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