促进金融服务乡村振兴的政策建议

梁丽丽 杨文武

[摘要]实施乡村振兴战略，金融的力量不可或缺。应从六个方面着手，促进金融服务乡村振兴：一是促进农业产业化、集约化和组织化，夯实金融服务乡村振兴基础;二是创造发展金融科技的良好环境，降低金融服务乡村振兴成本;三是推动银保互动机制创新，缓释金融服务乡村振兴风险;四是平等准入农村金融市场，增加金融服务乡村振兴主体;五是让市场主导农村金融资源配置，提高金融服务乡村振兴动力;六是重构双层农村金融监管框架，守住金融服务乡村振兴底线。

[关键词]金融;乡村振兴;政策建议

[中圖分类号]F323;F832[文献标识码]A

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而在金融领域，则集中表现于城乡金融发展不平衡、农村金融服务不充分，这严重迟滞着乡村振兴战略的全面推进。造成这一现象的原因是多方面的，既有获客成本高、风险控制难等世界性困难，也有行政干预多、准入限制严、微观治理扭曲等中国特色。建议从以下六个方面着手，促进金融服务乡村振兴。

1    促进农业产业化、集约化和组织化，夯实金融

服务乡村振兴基础

1.1    全面促进农业产业化发展

当前，农村经济中出现了明显的专业化、产业化的发展趋势，使农业生产规模不断扩大，并逐步形成无缝连接的农业供应链，这为降低金融服务中信息不对称的程度打下了良好的基础。应进一步推动农业产业化发展，大力推广农村供应链金融模式，借助龙头企业对旗下合作农户的有力控制，将农业生产过程纳入闭环监管中，全面整合资金流、信息流与供应链，做好金融风险控制，从而实现银企互利共赢。

1.2    加速推动农业生产的集约化

农产品价格中包含合理利润，这既是农业生产抵御市场风险的客观要求，也是金融服务乡村振兴的必要前提。实现此目标，有两条路径可供选择：一是在经营成本不变的条件下，通过提高农产品价格来“补”利润;二是在农产品价格不变的条件下，通过降低经营成本来“争”利润。二者相比，通过“发展多种形式适度规模经营”来促进农业生产集约化，从而降低经营成本显然是一条较好的可行之路。

1.3    进一步完善农业生产的组织方式

面对众多“小而分散”农户，金融服务乡村振兴必然受到经济成本的严重约束。因此，应通过“公司+合作社+农户”、“合作社+农户”或其他组织方式，将农户有机组织起来，与金融机构建立稳定的业务联系，为金融服务乡村振兴创造适合的组织方式。此外，培育新型农业经营主体也是推进集约化生产的主要组织方式，有利于实现小农户和现代农业发展有机衔接，也有利于促进农户与现代金融服务的全面对接。

2    创造发展金融科技的良好环境，降低金融服务

乡村振兴成本

金融科技是金融与大数据、云计算、人工智能、移动互联网等新一代信息技术深度融合而创造出的业务模式、应用、流程或产品。通过科技的力量将金融服务以低成本的方式渗透到社会最末端，突破金融交易在空间、时间上的限制， 并可以做到几乎覆盖所有金融产品，这些都是金融科技的独特优势。可见，金融科技是破解农村金融获客成本高的有效手段，是未来农村金融发展的制高点，是金融支持乡村振兴的不二选择。发展金融科技虽然是金融机构或新一代信息技术提供者的事情，但是政府可以提供诸多助力。

2.1    加强金融知识普及，提升农户金融素养

一是开展有益的金融知识讲座与培训，通过提升农户金融科技素养，激发更多潜在的金融需求。二是针对农户在金融科技知识和行为上的缺陷与特点，推出精准普及方案，提高其风险防范意识。三是关注老龄农户群体的金融科技素养现状，并提出针对性较强的提升计划，确保农户金融素养能够与时俱进。四是通过举案说法，提高农户识别披着互联网金融、区块链等金融科技外衣，而行金融诈骗之实的能力。

2.2    夯实信息基础设施，缩小金融科技鸿沟

将金融科技发展作为“互联网”行动计划和乡村振兴战略的契合点，在加强传统基础设施建设的同时，积极推进5G移动通信、云计算、大数据等新一代信息技术基础设施建设，彻底改变农村金融服务体系落后的根本劣势，推动金融科技触角进村入户，促进农村金融向智能化、现代化金融跃迁。支持金融机构加强“三农”网络服务平台的建设与整合，研发适合农村“散点式”分布特征的手机支付、网上支付，开发智能终端版平台、PC 客户端、移动客户端等，让农户在田间地头就能够享受便捷的金融科技服务。

2.3    建设良好的数据与信用环境，推动社会信用文化建设

在完善央行征信的同时，支持“坚持市场化，不追逐商业化”的百行征信做大、做强，进一步推进征信市场化制度建设，努力将网络金融、金融科技全面纳入征信体系，最大可能地解决金融领域，尤其是农村金融领域内的信息不对称问题，以降低金融服务乡村振兴成本。同时，规范金融市场行为，严格区分保护个人隐私和大数据分析与挖掘之间的界线。

3    推动银保互动机制创新，缓释金融服务乡村振

兴风险

银保互动机制最早出现于2009年中央一号文件，重点着意于利用农业保险分散农村信贷风险。由于囿于农村信贷与农业保险的互动关系，而将信贷风险控制着眼点局限于农业生产经营中的自然风险，银保互动机制实际运行效果不佳。建议抓住中国银行保险监督管理委员会成立的良好契机，顺应金融混业经营潮流，在拓展银保互动机制内涵的基础上，推进银保协同创新，缓释农村金融风险。

3.1    深化对农村信贷及信贷风险的认识

伴随乡村战略的深入推进，农村信贷需求的范围不断扩大。以农户贷款为例，既包括农业生产经营贷款，也包括个人住房贷款、个人消费贷款等。而农村信贷风险则由自然风险、信用风险、经营风险、人身意外风险以及担保风险等组成或叠加。因此，应针对乡村振兴的多元化、多层次信贷需求，基于全口径信贷风险视角，加强金融创新，为实施乡村振兴战略提供一体化的信贷、保险服务。

3.2    推动银保协同创新

毋庸置疑，机动车保险能够实现可持续，其中强制险和商业险相结合，并科学厘定保险费率和保险限额是制胜法宝。有鉴于此，建议仿效机动车保险的基本做法，构建银保合作创新机制，一方面针对乡村振兴的各类信贷需求，统筹设计出“一揽子农贷”;另一方面针对农村信贷可能面临的诸多风险，推出“一揽子保险”。利用保险转移全口径信贷风险、弥补信贷损失，探索农村信贷风险管理的市场化新路径，从而解决商业银行助力乡村振兴的后顾之忧。

3.3    探索银保互动新机制

坚持“先试点、再推广”的渐进式改革路线，鼓励和支持商业银行和保险公司分别根据农村信贷客户的多重需求，进行综合授信，将农村信贷风险通盘考虑，开发“双保险”产品，即“信贷违约责任强制险”和“信贷违约商业险”，分别由借款人和商业银行购买，一旦借款人违约，由保险公司在限额内赔偿商业银行损失。同时，采用基于RAROC的贷款保险定价，并实行管理的浮动费率制。借此实现银保良性互动、合作共赢，从而提高金融服务乡村振兴的能力与动力。

4    平等准入农村金融市场，增加金融服务乡村

振兴主体

4.1    充分发挥财政与公益机制的作用

深入贯彻“市场主导、政府引导”的原则，尊重市场规律，让市场在金融资源配置中发挥决定性作用。必须正视商业性金融机构的社会责任与企业性质之间的基本矛盾，真正理解他们的合理诉求及经营底线——在服务乡村振兴中虽然对某些项目、某些业务可以无利可图，但也不能长期亏损，尤其是总体经营效益必须向好。因此，应积极发挥财政资金的引导功能和慈善公益资金的补充功能，建立融资担保基金、再担保机构和保险基金等，打消商业性金融机构服务乡村振兴的种种顾虑，并为金融机构服务乡村振兴保驾护航，从而扩大金融下乡规模。

4.2    放松对网络银行的有关政策约束

自2015年以来，我国先后已有17家民营银行开业运营，其中不乏由金融科技机构发起的民营银行。但受政策所限，目前新型农村金融机构特别是民营银行、金融科技机构进入农村金融市场并非易事，体现在跨区经营、开卡权限、享受支农惠农政策等诸多方面。以开卡权限为例，根据《关于落实个人银行账户分类管理制度的通知》（银发[2016]302号）的规定，具有全功能的I类账户只能现场开户，禁止远程开户、远程变更、远程销户。《关于改进个人银行账户分类管理有关事项的通知》（银发[2018]16号）对此并无突破。对不设线下网点的网络银行而言，这显然是其开拓农村金融领域，服务乡村振兴面临的巨大政策障碍。因此，建议对此类网络银行，放开跨区经营、远程开立全功能的I类账户的政策约束，并能平等享受支农惠农政策，允许其平等准入农村金融市场，服务乡村振兴。

4.3    加强农商行的微观治理

遵循“谁出资、谁决策、谁负责”的原则，界定股东大会、农商行领导与省联社的法理关系，厘清履职边界，从而完善现代公司治理结构，纠正农商行微观治理扭曲的问题。同时引导省联社向市场化服务机构的方向转型，提供诸如资金管理、人员培训和技术平台开发等各种服务，以补足个别农商行在经营能力方面的短板。市场化的金融服务主体逐步增多，既有利于增加农村金融供给，也会提高竞争压力，改善服务质量，同时遏制融资成本的上升，是“解决好钱从哪里来”的重要手段。

5    让市场主导农村金融资源配置，提高金融服务

乡村振兴动力

有关部门应该理解，“贷款难”和“贷款贵”其实是两个不同问题。对金融机构而言，既增加涉农贷款，又降低融资成本的要求难以真正落实。调查发现，就目前而言，解决“贷款难”比解决“贷款贵”更为迫切。因为脱离市场定价的涉农贷款利率无法完全覆盖其风险和成本，必然使金融机构缺乏放贷动力而“惜贷”。甚至出现由“贷款不贵”而引致“贷款难”的金融怪相。

因此，应正视农村借贷风险较大、成本较高的事实，提高“贷款贵”的容忍度，全面取消对农村贷款利率的变相限制，着力化解风险收益背离的矛盾，促进涉农信贷实现商业可持续。除非出现人为的市场操纵，或者利率已超过法定界限，有关部门就不要轻易干预。切忌在违背市场规律，行政性地要求金融机构降低借贷成本的同时，增加涉农贷款的投放。应该认识到，真正做到市场定价，让市场主导农村金融资源配置，既有利于增加农村金融服务的有效供给，也有助于金融机构更好地控制自身的风险，而提高服务乡村振兴的内在动力。

6    重构双层农村金融监管框架，守住金融服务

乡村振兴底线

2017年全国金融工作会议提出，一切金融活动都要纳入监管。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》一方面强调，要改进农村金融差异化监管体系，合理确定金融机构发起设立和业务拓展的准入门槛;另一方面要求，守住不发生系统性金融风险底線，强化地方政府金融风险防范处置责任。可见，促进金融服务乡村振兴的同时，金融监管不但不能放松，而要从两个方面不断加强。

6.1    构建双层的农村金融监管框架

按照“中央主导，地方辅助”的原则，对传统涉农金融机构进行监管。一方面，银保监会等中央金融监管部门负责政策标准的制定与统筹。这主要是因为金融科技的发展使金融业务的行际迁移十分容易、金融风险的传导相对迅速，所以必须通过最高级别监管机构，统筹制定监管政策，尽量避免监管套利行为。另一方面，地方金融监管局对数量多、规模小、业务区域集中的农村金融机构执行具体监管政策。

6.2    探索委托监管体制

多年来，农村小额贷款公司、农民资金互助社等农村金融组织仍未能得到广泛、健康的发展，金融监管显然难辞其咎——要么监管缺失导致其“跑偏”，要么监管过度导致其被抑制甚至被封杀。针对上述新型农村金融组织，建议探索以行业自律或者社会中介组织监管的委托监管体制，以顺应国家逻辑（既希望农村金融组织自身健康发展并解决好“三农”融资问题，又要避免其不当经营而危害社会）和农村金融组织逻辑（需要内部控制、行业自律和外部监管三方合力，实现自身可持续发展），同时从根本上化解监管机构的科层制逻辑（从业人员基于个人职业发展前景视角对监管行动的成本与收益加以权衡后履职）中的矛盾。

[参考文献]

[1] 黄益平，王敏，傅秋子，等.以市场化、产业化和数字化策略重构中国的农村金融[J].国际经济评论，2018（3）：106-124.

[2] 陈放.乡村振兴进程中农村金融体制改革面临的问题与制度构建[J].探索，2018（3）：163-169.

[3] 孙同全.从制度变迁的多重逻辑看农民资金互助监管的困境与出路[J].中国农村经济，2018（4）：41-53.