1949～2017年我国农村土地的制度变迁与农村经济结构变化初探

杨国庆

[摘要]我国自建国以来土地制度发生了若干次变化，国家与农民在土地权利的分割比例也在不断发生变化，随着国家权利的逐步退出以及有限的让渡，农民有更多的机会和可能从事除农业外的其他产业。因此，农村的經济结构也发生变化，向多元化经济发展。

[关键词]土地制度；农业发展多元化

[中图分类号]F301.1 【文献标识码]A

土地作为最基础也是最重要的生产资料，其经营和所有方式无论是对宏观层面的经济运行还是微观层面的企业经营都至关重要。我国在历史上经历了漫长的地主土地私有制阶段，从战国“废井田，开阡陌”直到解放战争时期的中国土地法大纲的颁布，封建土地私有制伴随着我国封建制度的始终，其小农特征也造就了我国农村长期以农业生产为主，家庭手工业为辅的经济结构。建国之后，我国的农村土地制度几经变化，农村经济结构也随之发生改变。本文，我们将跟随农村土地制度变迁的脉络，探寻相应的农村经济结构的变化。

1 农民土地所有制阶段：单一的农户家庭生产

新中国成立之时，所确立的农村土地制度延续了建国之前在解放区所做的土地改革，所不同的是改革的区域更广泛，程度更深入。1946年，我国在解放区改变了之前减租减息的政策，以《关于清算减租及土地问题的指示》以及《中国土地法大纲》正式实施确立了农民土地所有制。这两份文件在解放战争中起到了决定性的作用，一方面解决了解放区的粮食生产问题，提高了农民的种粮积极性，为战争提供了有效的军需供给；另一方面为共产党赢得了民心，为战争胜利获取了广大的群众基础。

1950年，为了彻底消灭封建制度的经济基础，我国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，其规定将原来的属于地主的土地没收，将这些土地分给无地、少地的农民，用以改变原来土地过分集中于某几个大户的状态，改变长期以来土地兼并的现状。但是，由于人本性有懒勤之分，虽然颁布了该土地法，但是经过一段时间之后又出现了土地兼并的情况。并且，由于当时工业化发展的迫切需要，国家需要获取更多的农业剩余。因此，为了彻底解决我国长期以来存在的土地兼并，也是从马克思主义社会主义国家建设的角度，在经历了短期的农民土地所有制之后，我国又开始进行新的土地制度改革。

在建国之后到1952年三大改造完成，我国在农民土地所有制的情况下，完成了经济恢复工作，这一时期的农村依旧是人们的主要生活、生产场所，依旧是一家一户为单位的小农经济。调查数据显示，我国粮食作物的播种面积从1950年的1.144亿hm2增长到1952年的1.24亿hm2，增长率达到8.3%。这就充分证明，农民土地所有制是符合当时生产力发展水平和社会发展状况的，能够极大的促进和解放农村生产力。这种单一的家庭农户生产，在我国长期的历史时期内都存在，农户对其认同感较强，且明确的土地产权让农民有更高的劳作欲望。不可否认的是，尽管小农经济的脆弱性和风险性较高，但是对于能够拥有对土地完全的产权而言还是更具有诱惑力的。农民在自己的土地上耕作，收益由自己支出，真正实现了耕者有其田。

2 社会主义集体所有制阶段：集体农业大生产

从1951年底，我国就针对当时已经发生的土地兼并的情况以及获取农业剩余进行了详细的讨论，最终确立了将农民土地所有制转变为社会主义集体所有制的方针。但是该工作并不是一蹴而就的，以生产合作深入的程度为标志可以将其划分为两个阶段。首先，允许农民以土地入股等方式加入生产合作小组或合作社，1951年12月颁发的《关于农业生产互助合作的决议（草案）》中明确鼓励各地发展互助组和试办初级合作社，鼓励和允许农民以自己的土地合理做股加入生产合作社，以保障入社土地不会进入新的土地兼并中去。此时的农村土地制度依旧是农民土地所有制。这种情况下，土地由集体统一管理，农民虽然在法律上依旧拥有对土地的一系列权利，但是在互助过程中，这一系列权利都被慢慢消解了。在初级农业生产合租社中，农民不再拥有土地的使用权和分配权，除自留地之外的所有土地的使用均由集体决定，土地的产出也按照入股土地的数量和质量进行分配。

在经历了一年多的实验阶段之后，我国的农业合作化已经发展到第二阶段，即农业生产合作高级社阶段。该阶段以1955年颁布的《关于农业合作化问题的决议》为标志，在改阶段中已经有明显的集体所有制色彩，土地及其所属的水利设施均归集体所有，劳动力、牲畜、生产工具等均由生产队负责统一支配。至此，农民失去了土地的所有权，社会主义性质的集体土地所有制得以确立。

需要明确的是，我国的集体土地所有制表现最突出的阶段并不是农业合作社时期，而是人民公社时期，合作社时期拥有土地的集体仅仅干预到经济生活的部分，人民公社时期的集体则是涉及经济、社会两大领域，人民公社成为一级基层政权单位。原本在合作社时期被允许的私养牲畜和保留自留地在人民公社时期都被取缔，公社甚至可以调节生产队乃至于社会的私人财产，“共产风”吹遍中国农村大地。之后伴随着大跃进运动和三年自然灾害，我国发生农业危机和大饥荒，国家不得不对现行的农业政策进行调整，对所有权单位进行权利下放，在“农六十条”中明确“三级所有，队为基础”的生产方式。

调查数据显示，我国的农村合作化几乎是暴风骤雨式的。农民土地所有制存续时间很短，到1956年底，全国总农户的96%都参加了高级社，1958年底全国的74万个农业生产合作社就改组为2.6万个人民公社。在这样的体制机制下，农村的经济生产方式由原来的一家一户的小农户生产转变为集体大生产。集体化大生产有可取之处，但是严重超越了当时生产力的发展水平，由其带来的平均主义极大的削弱了农民的劳动热情，并且存在较高的监督成本，对农业生产带来了破坏性的打击。1958年到1978年的人民公社时期，我国农业总产值年均增长率只有2.6%。此外，由于当时我国城市大力发展工业，获取工农业剪刀差。因此在1956年起设置了限制城乡流动的严格的户籍管理制度，阻断了城乡劳动力交换，造成了我国特有的城乡二元结构，通过对城乡收入分配的控制我国快速建立起了门类齐全的城市工业部门，而农村只能固守农业，为城市经济建设提供原材料。在这一时期，我国农村是没有工业化生产的，连原本零散存在于个体小农户的家庭手工业都被阻断，农民只能依靠种地获取工分，进而换取粮食和其他生活必须品。

3 家庭联产承包责任制阶段：农户家庭生产与乡

镇企业的工业生产并存

上世纪70年代末，由于我国长期经济没有得到更好的发展，在城乡都呈现出迫切要求改革的愿望。安徽凤阳小岗村敢为人先，首开先河。在上级政府默许，农民自发主动的情况下，创造性的使用了承包到户的方法。农民在不改变土地所有权的情况下，将土地以承包的形式分配到户，每户拥有土地的使用权。在耕作之后所获得的收益，除了要上交给集体的公粮和各种农业赋税，其余都归农户所有。这就极大的调动了农民的生产积极性。中央在持默许观望态度之后，终于在1982年1月的《全国农村工作会议纪要》中肯定了该种做法，并在次年的中央一号文件中对该种做法进行了理论总结，在1983年的《当前农村经济政策的若干问题》中正式确立了家庭联产承包责任制，并在1984、1993和1997年分别延长了承包年限，以稳定农民的种粮积极性。

家庭联产承包责任制其实是国家对农民土地权利的让渡，在经历了20余年的集体化时期后，我国的农业生产并没有得到充分发展，国家对农民土地权利的入侵导致了农民生产积极性不高，生产效率低下。家庭联产承包责任制的有限退让是为了让生产关系更好的与生产力状况相适应。在家庭联产承包责任制下，农民虽然没有名义上的土地所有权，但是农民有承包权，农民必须完成自己承包的土地，避免了搭便車的行为。土地依旧归集体所有的性质又保证了我国社会主义的性质不发生改变，这种统分结合的管理模式为国家为农户都妥善解决了问题。我国农业又迎来了一个新的生产增长高峰，粮食产量不断增长。此外，在家庭联产承包责任制之外，国家还颁布了一系列法律法规鼓励发展乡镇企业，改变了我国长期农村只有单一农业的状况。根据左停老师的调查数据，在其调查的150个样本村中，改革30年的时间，第一产业占绝对比重的村庄由94.7%下降到75.3%，工业产值比重最高的样本村由原来的4个增加为14个，并出现了以义乌等地为代表的工业集聚化区域和苏南地区的工业明星村。

4 三权分离状态下的中国特色土地制度阶段：农

业产业化与二、三产并存

在新的历史条件下，农村又出现了新的经济问题。在城市经济飞速发展的同时，吸收了大量农民工进城务工。同时城市更优越的生活环境、更便利的交通以及更丰富多彩的生活、更优质的教育和医疗都吸引农民工在挣钱之后有强烈的留在城市的愿望，因此农村的村民越来越少，农村也出现了抛荒、撂荒等现象。由于我国在建国几十年中农村土地制度几经重大变革，最终形成了土地产权、土地承包权和土地实际经营权分离的具有中国特色的社会主义土地制度。十八大三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确地赋予了农民的土地的财产权利。其中针对土地的条款对农村经济产生了重大影响。

首先，符合相关规定的农村集体经营性建设用地可以入市。在我国长期的城乡双层结构体制下，城市土地和农村土地在一开始就被赋予不同的意义。根据我国宪法解释，城市的土地属于国家，农村的土地归村集体所有。从城市经济改革开始，城市土地就可以通过招拍挂等方式进入经济市场，而农村土地则被严格束缚住。这主要是从农村土地保护粮食安全的角度出发的，但确实为农村集体经济创收带来了一定的问题。在经过了长时间的学术探讨和理论研究之后，我国部分地区也开始了农村集体经营性建设用地入市，以我省义乌市为代表的一部分地区在这方面做出了有益探索。将农村集体经营性建设用地以招拍挂方式入市，一方面盘活了农村的土地，实现了土地资源的合理配置，另一方面则直接增加了村集体收入，为村集体的其他方面建设提供了资金。根据义乌市农村集体经营性建设入市的相关数据看，两块土地拍出总价超过600万元，极大的增强了村集体经济实力。

其次，土地的承包经营权可以抵押、担保和入股以发展农业产业化。在原来的农村土地制度中，对土地承包权规定过死，导致农民进城打工后出现了严重的土地抛荒、撂荒，对我国的粮食安全带来影响，也造成了土地资源的闲置和浪费。另一方面，对土地承包权的管理过于死板也是对农业产业化的一种影响，有经营欲望的农民由于自身资金的限制不能进行大规模的产业化生产，造成资源不匹配。该项政策的出台，可以方便农民获得金融支持，又可以让土地的股份连接成为可能。此外，规定承包权作为物权不能抵押，在法律上维持了原有的结构体系，符合法理精神，同时也打消了农民失去承包权的可能，为经营不善的农民提供最后一层保障。自该政策实施以来，多地对农村土地合作社进行了有益尝试。最主要的入股方式有两种，一是以单纯的土地经营权入股，二是以折价后的土地承包经营权和技术、资金同时入股。无论是那种方式，都可以实现转化过后的产业化经营。根据左停老师的调查，我国农业生产大户、合作社比之前呈几何倍数增长，无论是合作社的个数、规模都呈明显的上涨。

再次，允许房屋住房财产权抵押、担保和转让。该政策是为农民增收开辟新道路。随着经济的发展，我国的乡村成为国民旅游的重要目的地，但是农村在提供住宿、餐饮等方面存在不规范现象，旅游体验变差。在该项政策的号召下，大型经济组织、大公司、以及有经济实力的个人可以以资金换取农民的房屋住宅财产权，近来的民宿热就可以体现这一点。

正是在这种土地制度的框架下，我国农村成先出百花齐放、百家争鸣的局面。农村不再是单纯的农业一家独大的局面，也不再只有高耗能、高污染的重化工企业，旅游企业、餐饮企业以及特色民宿都遍地开花，增强了农村产业的多样性，增加了农民收入。

5 总结

我国土地制度的演变过程，实质上是国家与农民土地权利的分割过程，在此过程中国家先让渡所有权利让农民土地所有制成立，后来对权利进行回收，至公社时期完全收回。此后，由于一大二公的经济制度超越了生产力的发展水平，导致农村经济的停滞，国家开始逐步退让权利。伴随着国家权利退出的过程，农民从原来的单一从事农业生产到村镇企业再到一、二、三产业协同发展，农村的经济结构随之发生变化。目前，农村正在吸纳更多的产业加入，慢慢成为多元化经济的发生地。

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