中国农村教育发展问题与对策

Phetphanthong Sommaii 王平

[摘要]发展农村教育将是中国实现乡村振兴战略的重要抓手。回顾了新时期以来中国农村教育改革历程，总结了中国农村教育目前存在的問题：教育环境落后，城乡教育差距逐步扩大；农民思想观念、教育观念落后，缺乏对自身人力资本投资的意识；留守儿童教育问题；师资力量欠缺，教师性别失衡。提出了优化农村教育环境、发挥政府职能作用、转变农村劳动力的教育观念、放宽教育户籍制度、提高农村教育师资力量等对策。

[关键词]中国农村；教育；问题；对策

[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A

改革开放40年来，中国在经济发展和科技创新中取得了举世瞩目的成就，2017年国内生产总值达到82.71万亿元，稳居世界第二，步入发展新常态。十九大报告强调，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡差距不断加大，尤其在教育方面，表现突出。百年大计，教育为本。2018年“中央一号”文件中明确提出，要提高农村民生保障水平，优先发展农村教育事业。可见，在未来一段时间内，大力发展农村教育将是中国实现乡村振兴战略的重要抓手。

1960年，Schultz明确提出，农村教育在经济发展中起着关键性作用，尤其阐述了农村教育在促进农业经济发展中的重要作用。先进的农业生产技术是发展现代农业的力量源泉。农民要想有效的使用现代农业生产要素，需要掌握更多的生产技能和农业知识。Brown and Park（2002）提出农村教育对提高制造业和其他相关领域生产率的重要性。Khoret et al.（2016）提出人力资本是将国家从中等收入国家成功过渡到高等收入国家的关键因素。这就意味着，在拥有众多农村人口的国家，农村教育对保持国家可持续增长有着重要的意义。MichaGissuer et al.认为，农民所受的教育是解释农业生产的一个重要变量，而且按成本和收益来看，这是一项非常有利的投资。新中国农村教育改革从上世纪80年代中后期开始，虽然效果显著，但仍存在若干问题，使中国农村教育进程困难重重。中国农民较低的文化素质水平与国家经济的快速发展日益不相适应，已不能满足中国市场经济的发展和经济增长方式转变的要求。文章回顾了新时期以来中国农村教育改革历程，总结了中国农村教育存在的问题并提出对策建议。

1 中国农村教育改革回顾

中国一直重视农村教育发展，改革开放以来，国家加大力度扶持农村教育事业的发展，取得了不俗成果。下面将从学前教育，义务教育以及高中教育三个阶段概括中国为促进农村教育事业发展所采取政策行动，并着眼于趋势。

1.1 学前教育

20世纪80年代，政策制定者和教育工作者开始制定学前教育计划、法规和标准。1981年的第一项政策着重于确定一项有效的学前教育计划。1985年，国家出台政策鼓励各级地方政府建立当地幼儿园。1988年，教育部明确表示，将鼓励由当地政府和公民共同负责资助和管理幼儿园，但是支持政策主要集中在城市和富裕的农村地区。20世纪90年代，政策制定者继续对政策进行改进，特别是在入学标准方面（例如年龄，健康状况）。在1994年财政分权化之前，幼儿园经费来源继续依靠当地政府资金。这一政策使地方政府直接对开支的分摊负责，这样做从根本上影响到现有幼儿教育系统的福利基础。到1995年，幼儿园的数量和幼儿教师的数量都急剧下降，入学率停滞不前（Zhang et al.，2011）。2000年，政府部门制定并推行了一系列新政策，旨在为即将成为义务教育的中小学生做好准备。许多地区都努力将独立学校与现有的小学合并（Song，2014）。 2010年，地方政府被迫大幅增加资金。同年，中央政府开始向偏远农村地区的政府提供学前补贴。2000年以后，教师人数的增长速度比学校数量增加的速度要快一些。在2000年至2015年期间，幼儿教师的数量增长了约400%。

20世纪80年代，能够接受学前教育的儿童大都集中于大城市和相对富裕农村地区（Yu and Chen，2007；Cui and Hong，2010）。直到21世纪初，中国也只有不到30%的儿童在学前班。而且主要还是分布在富裕的沿海地区和郊区的城市户口和孩子的家庭里。到2015年，令人惊讶的是有95%的儿童接受了学前教育。即使在最贫困的山区，数据显示，也有超过85%的适龄儿童接受学前教育。虽然没有其他国家的可比数据，但可以肯定地说，在如此短的时间内，世界上没有其他国家能让这么多人进行学前教育。

1.2 义务教育：小学、初中

在20世纪50年代和60年代，中国一直试图在每个村庄建立一所学校（Hannum，1999）。课程更侧重于政治思想而不是常识（数学，中文，英语）。与此同时，无论财政能力如何，地方政府都必须为儿童提供教育。由于严重的资金限制，学校还是按照规定收取一定学费。1986年，相关部门推出中国第一部九年义务教育法。目的是保证每个适龄儿童都能正常入学，减轻贫困家庭经济负担。在教师聘用方面，教师聘用主要归地方政府接管，同时也负责支付教师工资（Xiao et al.，2017）。由于教师短缺和资金短缺，许多地方雇用临时合同教师，他们通常受到的培训较差，支付的费用远低于普通公务员教师（Fang and Ge，2010），直到2001年，政府制定了一项控制学费和收费的政策，为以后在2003年完全取消学杂费铺平了道路。到2010年中期，中国农村小学和初中的很大一部分已经得到了实际恢复。2010年以后，国家逐渐增加教育资金，推动当地提高教育质量。

1.3 高中教育

改革前的高中课程主要是围绕政治思想和工作学习活动而建立的（Giles et al.，2008； Meng and Gregory，2002）。因此，在20世纪70年代末和80年代初，当中国恢复高考制度后，首要的新政策是关闭大批质量差的高中（Lin and Zhang，2006）。在20世纪80年代，着重于建立一个新的职业教育和培训体系（VET）。为此，鼓励地方政府开设一系列VET学校并为他们招收学生（Zhang，2011）。在20世纪80年代末和整个20世纪90年代，高中系统几乎没有变化。虽有逐渐扩大的趋势，但由于政府限制了允许上大学的学生人数，因此对高中的需求有限。之后，国家在现有职业教育与培训体系的基础上推出了更新的、引人注目的职业教育与培训计划。新举措提供了充足的国家补贴以支持职业教育与培训教育，并鼓励地方政府资助他们自己的职业教育与培训项目。2017年3月，教育部等四部门表示争取2020年实现全国普及高中阶段教育。

1.4 中国农村教育仍任务艰巨

改革开放以来，国家加大对农村教育扶贫的政策倾斜，农村人口的人均受教育水平逐步提高，涌入城市务工的农民工受教育程度逐步提升。据国家统计局调查分析，2001年至2009年，外出农民工小学以下文化程度从19.6%下降到11.7%，初中以上文化程度由80.4%上升到88.3%，高中及以上文化程度从14.7%上升到23.5%。虽然农民近年来受教育程度总体呈上升趋势，但与中国其他群体以及世界发达国家农村人口受教育程度相比，仍表现出一定的差距。2018年政府工作报告中指出，中国劳动年龄人口平均受教育年限已经提高到10.5年。而美国在2010年就已达到13.4年，发达国家人均受教育年限为12年。

2 中国农村教育面临挑战

中国在农村教育方面所取得的进步是无与伦比的。然而，每次进步难免伴随着新的问题的产生，需要我们广泛关注。

2.1 农村教育环境落后，城乡教育差距逐步扩大

我们简单的将农村教育环境分为家庭教育环境和学校教育环境。首先，父母是孩子的第一任老师。父母的文化水平和知识素养在很大程度上影响着孩子的学习与成长。拥有较高学历的父母，能够为孩子提供相应的课程辅导，更有利于良好学习习惯的养成。据中国第六次人口普查数据显示，农村地区（不包括乡镇）20岁以上人口约为4.9亿，其中未上过学人口约4214万，小学文化人口约1.73亿，占比35%，初中文化人口约2.3亿，占比47%。很明显，农村地区受教育水平以初中及以下学历为主。城市地区20岁以上人口约3.24亿，其中小学文化人口约4034万，初中文化人口约1.2亿，占比约37%，高中文化人口约7762万，占比24%。城市地区受教育水平明显高于农村地区。

其次，就学校教育环境而言，一方面，农村作为中国经济发展的薄弱环节，由于资金有限，教育投入严重不足，仍然存在校舍质量较差、教科书不全、硬件设施不够齐全等问题，不能为学生提供良好的学习环境，甚至威胁到学生的人身安全；另一方面，农村教师工作环境与工资待遇不尽人意。有些贫困地区的教师办公地点就直接安排在教室里面，没有独立办公室。而较低的工资和福利待遇也让更多年轻教师望而却步。音、体、美、电脑等专职教师严重缺乏，不利于素质教育的顺利开展。

2.2 农民思想观念、教育观念落后，缺乏对自身人力资本投

资的意识

中国农村由于历史原因，小农经济意识还深深影响着农民的言行举止。“学习无用论”广泛存在。农村地区尤其是偏远地区，有些因为家庭贫困，子女较多，付不起昂贵的学费，而不得不辍学在家甚至出门打工；更有甚者，直接认为学习无用，在接受完义务教育后，不再继续学业，厌学、弃学现象广泛存在。相比之下，在城市，大部分儿童从3～4岁开始接受幼儿教育，很少因为经济问题而半路辍学在家，更多的是，父母能够较早意识到孩子综合素质的培养，除学校课程外，还会为孩子选择各种兴趣班，城乡差距导致学生学习差距扩大，有证据表明，能否获得优质教育影响到农村学生的教育程度和大学入学率。同时，农民更加缺乏对自身人力资本投资意识，缺乏就业竞争力，大多以体力劳动为主，接受新思想新观念新知识速度低、效果差。

2.3 农村留守儿童教育问题

随着中国经济的快速发展和城市化进程的不断加快，大量农村居民开始迁出家园寻求非农就业机会，由于中国严格的户籍制度的存在，农村孩子想要在城市上学困难较大。于是，中国出现了一个新的子群体——留守儿童。截至2016年，全国农村共有义务教育阶段留守儿童1726.29万人，其中，小学1190.07万人，占小学在校生数的12.01%，初中有536.22万人，占初中在校生数的12.39%。留守儿童的家庭教育大都由爷爷、奶奶等老一辈人来完成，属于“隔辈教育”，往往出现过于溺爱而导致管不住、不好管的情况，甚至有些孩子走上违法犯罪的道路。因此，留守儿童教育问题成为中国迫切需要解决的重要社会问题。

2.4 农村师资力量欠缺，教师性别失衡

农村师资力量的缺乏，一直是农村教育最突出问题。数量少、学历低是农村教师存在的普遍情况，贫困地区尤为突出。一方面，教师严重不足，一名教师往往身兼多門课程，半路出家，很难保证教学质量。另一方面真正能够为农村教育服务的人才少之又少。毕业时，师范毕业生往往通过各种社会关系脱离教育一线工作岗位，调去政府机关或其他企事业单位工作。即使留在了农村教学也会想尽办法调离，很少能够坚守岗位直到退休。学历越高，留在农村的可能性越小。另外，由于整个社会越来越强调以经济收入衡量一个人的价值，影响到对教师职业的社会认同度。再加上农村教育普遍存在的压力大、待遇低、工作环境差等问题，男性教师选择农村教学的比重不断下降，加剧了农村地区教师队伍性别比例失衡问题。这种失衡对农村中小学生性格形成、人格培养以及对自身价值判断等方面会有一定的消极影响。

3 对策建议

3.1 优化农村教育环境

就大多数地方的实际情况看，仅靠农村以人力资源为主的“存量资源”来实现农村教育振兴，难度较大，要依靠“增量资源”吸收新鲜血液，但无论是“回归型”还是“外来型”师资力量，都需要一个良好的教育工作环境为基础。要想改善农村地区的教育环境，首先应当加大资金投入，秉承“缺什么补什么”的原则，重点改善农村学校基础设施建设，完善校舍建设，建立校车车队，在保障学生基本人身安全的基础上，不断增加其他硬件设施建设。逐渐完善教师编制制度，关注非体制内教师工作现状，调整课程设置达到国家规定标准。除了后代所需要的优质教育，还必须有文化、科技、人才带来的文明和进步，带来的学习机会和人文氛围，带来的交际群体和生活质量。

3.2 发挥政府职能作用， 转变农村劳动力教育观念

首先，应该充分发挥政府职能，大力支持农村地区尤其是贫困农村地区教育，加大资金投入，出台相关扶持政策，对于经济拮据、生活困难家庭中的孩子，给予重点关注，免除一切费用，发放生活补助。村干部应十分了解村里受教育者的入学情况，针对家长阻止继续教育的现象，及时进行劝说和帮助，确保每一位孩子受教育权利。其次，应注重农村劳动力职业技能培训，采取多种培训方式传播新技术、新思想，不断完善农村劳动力再教育体系，提高农村劳动力市场竞争意识，增加农村劳动力的就业能力，转变农民观念。

3.3 放宽教育户籍制度，为留守儿童提供更多上学权利

深入推进户籍制度改革进程，彻底打破固有的二元结构体制，畅通农村孩子进城接受教育渠道。应该认识到，在城市化大潮涌动、劳动力市场日益整合的现实中，坚持依赖狭隘的户籍制度分割教育供给、限制受教育者选择的制度安排，阻礙了教育全面发展。鼓励更多受教育者跨地域、跨城乡进入更加优质的学校的政策，不仅将有助于教育效率和效益的提高，而且将从根本上促进教育公平。这也是彻底打破教育供给的城乡分割，构建完善的国民教育体系的必由之路。

3.4 提高农村教育师资力量

鼓励实施补偿性城镇教师到农村轮值教学制度，合理分配城乡师资力量；政府要按工龄给予农村教师补贴，提高工资水平，改善农村教师生活环境；在严重缺乏师资的农村，鼓励采取与当地师范学校合作的方式，让高年级学生作为实习赴农村教学至少一学期并给予奖励，在增强农村教师岗位吸引力的基础上，争取师范学生主动应聘农村教师岗位，为农村教育事业注入新鲜血液，推动农村教育持续发展。

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