浅谈我国乡镇行政管理

杜康

[摘 要]市场经济不断发展，农村工业化持续推进，城市化水平越来越高，中央减免了农村农业税，农业劳动力人口转移，在这种背景下极大地改变了农村经济社会文化生活，只有乡镇行政管理体制顺利改革完成，这样才能助力新农村建设目标达成。本文全方位地分析乡镇行政体制改革，分析了其中的目标以及问题，对经验进行了总结。

[关键词]乡镇;行政管理;体制改革

[中图分类号]D630 [文献标识码]A

在农村发展中，乡镇行政管理体制发挥着巨大作用，不过现阶段，农村税费改革持续地推进，农村形势出现了变化，在这种背景下，乡镇行政管理暴露出众多的问题，对乡镇职能发展有着非常大的影响，对新农村建设工程落实形成了制约。

1 我国现行乡镇行政管理存在的主要弊端

1.1 职能界定不够明晰

《地方组织法》指出，乡镇政府受到上级政府的管辖，服从命令，做好任务执行。这些仅限于原则规定，对于职责范围以及内容并没有进行明确，同时也没有划分各级政府事权，对职责权限没有进行明确的划分，在这种背景下，公共管理职能并不明确，十分的混乱。

1.2 权力与责任不对等

1.2.1 掌握的权力并不大，不过承担着非常大的责任。乡镇政府以“上级其他事项”的落实作为主要工作内容。在乡镇也分布着较多的税务、国土机构，上级业务主管部门拥有着相应的财物以及业务管理权。乡镇政府需要辅助其业务工作。这使得乡镇政府面临着巨大的压力。

1.2.2 乡镇上下为难，因为乡镇缺乏强力的财政，无法有效地解决群众问题，使得群众并不信任乡镇政府;上级政府安排的任务非常多，还有一系列的考核，工作压力非常大，忙得焦头烂额。

1.3 政府职能庞杂、错位

《组织法》对乡镇职权进行了明确，人代会所拥有的职权数量总共为l3项职权，乡镇政府所拥有的职权数量总共为7项，不过现实中存在着较大的偏差。

1.3.1 职能泛化。政府需要负责政治领域的事务、经济领域的事务、文化领域的事务、社会领域的事务，几乎覆盖了所有的事务，同时还负责征税、吸引投资等，政府之手无处不在。

1.3.2 设置重叠。很多机构设置都是有问题的，这种情况下极容易出现职能错位;责任分工混乱，此时职能越位等情况就会普遍出现，有些行政行为甚至不符合法律要求。

1.3.3 权责错位，使得乡镇职能无法发挥原来的效果。职能职责问题很多，其中最根本的原因就是上级部门。

1.4 法定职权缺失

乡镇需要有完整自主的机构设置以及法定职权，不过现实中，很多职能部门只听从于上级政府职能部门。权力性职能部门在很大程度上脱离了乡镇政府行政体系，此时乡镇政府职能就会不完整，无法充分地行使手中行政权力，乡镇工作混乱，各方无法做到统一协同，使得本镇社会公共事务无法获得有效的管理。部门利益也体现在乡镇层面，上级主管部门单方面扩增人员，脱离了乡镇现实情况，给乡镇造成了極大的压力，同时乡镇政府职能也无法充分地发挥，在这种背景下也就无法达到理想的工作效果。

1.5 财政危机的普遍性和严重性

从全国范围内来看，乡镇政府面临着较大的财政危机，这种情况普遍出现在落后地区，政府机关运作受到了限制，部分地区还造成基层政权陷入到动荡中。以往农业税占到了乡镇财政收入的七成。在农业税被削减了后，极大地影响到乡镇财政收入。即使在如此背景下，乡镇政府却承担更多的事权。乡镇在农村经济中扮演着重要的角色，同时还需要采取一系列措施来扩大财政收入，除此之外还负责着基建等公共事务。此类公共事务缺乏资金支持，资金多出自于乡镇财政。公共事务有着庞大的支出，历史欠账不少，这些都造成乡镇政府无法充分发挥行政管理职能。

2 乡镇行政管理体制改革的具体措施

乡镇政府负责落实上级任务，在新农村发展中也扮演着重要的角色，任务繁多。而目前乡镇行政管理暴露出一系列的问题，使得新农村建设受到较大的影响，这就凸显了体制完善的必要性。

2.1 更新乡镇政府管理理念

政府合法性基础如下：一是政府决策符合多数人利益;二是人民的认同。政府工作人员对政府合法性有着准确的认识，这样才能建立起正确的政府管理理念，合理地行使公共权力，处理好与群众的关系，拉近与群众的距离，在对行政生态环境进行充分把握的基础之上，真正实施服务型管理，符合市场规律，在群众需求的基础之上，提供相应的公共管理，全方位地实现间接管理，从现代公共管理的角度，真正地形成相应的思维模式以及管理模式，使得社会公共利益真正实现最大化。

2.2 规范乡镇政府的职责

出台法律，明确政府职责，对政府职能进行规范，从法律层面有力地支持乡镇政府职能转变。十六大指出“对于地方和中央的职能以及权限，需要按照中国法律的相关内容进行规范，对于中央垂直管理部门来讲，其也需要依法处理好与地方政府之间的关系”，在《地方组织法》的基础之上，出台相应的地方性法规及实施细则，对政府职能进行规范，这样乡镇政府可以依法实现职能转变，使得乡镇政府职能得到进一步的明确。

2.3 整合乡镇范围内的公共资源

乡镇政府公共管理需要统筹各职能部门，有序地展开体制改革，使得乡镇政府真正地体现出统一性，让乡镇政府拥有对等的权责，全方位地整合乡镇公共资源。在“条块”体制改革的过程中，其所围绕的核心就是乡镇管理，让乡镇政府对经济等领域实现统一管理。县级部门需要实现权力的下放，驻乡镇机构基于乡镇管理展开改革，“条条”管理权中最为核心的就是业务管理。对条块关系进行有效的梳理，这样可以有效地统一乡镇责权，同时在一定程度上也可以统一人权以及事权，让乡镇政府真正拥有完整统一的公共权力。

2.4 合理划分乡镇政府事权

乡镇政府的公共产品以及服务需要充分考虑区域经济社会发展情况，具体如下：公共安全领域乡镇政府所需要提供的公共产品，公共生活领域乡镇政府所需要提供的公共服务产品，公共生产领域乡镇政府所需要提供的公共服务产品，管理领域乡镇政府所需要提供的公共服务产品，社会发展领域乡镇政府所需要提供的公共产品等。目前，乡镇政府职能具体如下：在公共安全产品中，乡镇政府需要直接提供公共治安服务，乡镇政府需要直接提供防病减灾服务，乡镇政府需要直接提供环境治理服务等，在公共生活服务产品中，乡镇政府需要直接提供公共卫生服务，在公共生产服务产品中，乡镇政府需要直接提供水利设施服务产品，乡镇政府需要直接提供公共土地，乡镇政府需要直接提供科技信息服务等，除此之外，乡镇政府还需要直接提供公共管理服务以及社会发展产品等。对于防病减灾等公共产品来讲，其表现出全国性等特征，中央、省、市县在这些公共产品供应中扮演着重要的角色，其在专项转移支付政策的基础之上，真正的公共产品供应委托给乡镇负责，这样就可以有效地提供相应的公共产品。中央、省、县政府以及职能部门可以直接提供其他一些公共产品，抑或是基于市场购买等形式来实现。

2.5 理顺乡镇财税管理体制

在市场经济时代，政府所构建的财政制度需要体现出公平，每一级政府都需要构建相应的财政。对于乡镇政府来讲，其也需要构建完整的乡镇财政。

2.5.1 对分税制展开持续的优化。保证财权和事权相统一、相匹配，政府需要对分税制进行持续的完善。

2.5.2 有效地展开财政转移支付。对财税管理体制进一步地优化完善，使得政府可以提供大部分的农村公共产品，改善农村地区环境，发展农村地区经济，真正实现城乡协调发展。

2.5.3 根据现实情况，对预算编制方法进行持续的优化，对支出监控新机制展开不断的完善。基于综合财政预算，真正实现统一财政管理，覆盖乡镇全部的收入，对支出预算编制进行持续的优化，有效地落实预算，更好地管理预算。

3 总结

进一步改革乡镇行政管理体制，在这个过程中需要充分考虑乡镇政府的实际情况，一步一步进行改革，有步骤，有规划，进一步地提高管理水平，让行政效率进一步的提高，支持农村地区经济的发展，维护社会的稳定，保证服务达到更高的质量，进一步提高管理水平。面对新形势，政府在改革乡镇行政管理体制的过程中，需要跟上时代发展的潮流，更好地支持新农村建设，需要符合农村经济转型的趋势，需要有利于农村的可持续发展。改革工作十分复杂，所面临的困难也非常多，同时还表现出极强的政治性以及政策性，在开展工作的过程中，需要充分考虑现实情况，努力创新，循序渐进地展开。整体来看，乡镇行政管理改革周期长，难度大，需要社会各方支持以及努力。从长远来看，农村乡镇行政体制改革若取得成功，对于新农村建设将起到巨大的推动作用，农村地区将步入到全新的发展阶段。

[参考文献]

[1] 寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策[J].集团经济研究，2006（08）.

[2] 左然.乡镇行政管理体制需创新[J].瞭望新闻周刊，2006（04）.

[3] 徐旭川.公共财政体制框架下的乡镇政府职能转变[J].农村财政与财务，2005（12）.