浅析农村环境污染的刑法规制

陈禹衡

[摘要]农村环境污染日益严重，但是现有的污染环境罪在追责方面涵盖的不够全面，执法中存在无法可依的情况，不利于农村的环境保护。通过分析农村的环境污染来源，考虑到农村环境污染的分散性特点，讨论其损害的法益，研究其刑法追责标准。借鉴美日等国对于污染环境的刑法规制，将土壤污染、水体污染、大气污染、固体废弃物污染纳入到相关法律条文和司法解释，使得污染环境罪的法律规制范围更加全面，促进农村环境改善。

[关键词]污染环境罪；农村环境污染；水体污染；大气污染；固体废弃物污染

[中图分类号]D922.6 [文献标识码]A

1 引言

在科技和社会高度发展的今天，环境污染作为一个经济社会发展的重大议题在不断地被人提起，但是值得注意的是，社会舆论的关注重点在某种意义上更加偏向于城市和大型河流的环境污染，包括雾霾、流域型水体污染等。但是值得注意的是，在我们的身边，农村的环境污染已经到了迫在眉睫的地步，由于农村的环境污染大多呈现污染源小、潜伏期长、污染情况密集等特点，在很多时候不为公众所知悉，但是根据现有的数据显示，农村的污染已经包括了水体污染、土壤污染、固体废弃物污染、大气污染等多种方面，可以说，农村已经成为了城市高速发展的垃圾填埋场，当年的绿水青山早已不复存在。

在中国的城市化进程中，农村承受了城市发展所带来的大量垃圾，包括固体废弃物、大气污染物、工业生产残渣等。分析农村的环境污染问题，并且从污染环境罪的角度分析对于现有的环境污染的行为的规制，可以将污染环境的惩罚手段不仅仅局限在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》等法律，从而以更加有效和严格的手段规制环境污染问题，才能真正做到“金山银山不如绿水青山”。

2 农村污染源的定罪分析

污染环境罪原名是重大污染事故罪，在《刑法修正案（八）》出台之前，只有较为严重的污染事故才符合重大污染事故罪的构成要件，这一点在该罪的罪名上得到了充分的体现。但是自从《刑法修正案（八）》颁布以来，充分地说明了国家对于环保领域的重视，从只有重大的环境污染事故，扩展到了污染环境这件事情本身，虽然依旧在条文中表明造成环境污染，后果严重，但是具有了具体的执行标准，便于办案机关在实际操作过程中进行判断。

对于农村污染源的刑事定罪，主要依据的由《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》和《刑事案件立案追诉标准的规定》，在这两份主要文件中，前者对于农村地区的环境保护集中在了对于农田和林地的保护，分别是基本农田、防护林地、特殊用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上和林地五十立方米以上，幼树二千五百株以上。后者则在其中第二条“致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其它土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的”与第三条“致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的”，与农村污染环境息息相关。通过这两个文件以清楚的判断现阶段对于农村环境污染的规制范围主要集中在涉嫌污染基本农田、防护林地这些领域，集中规制土壤污染问题。对于水体、大气、固体废弃物的污染则没有提及或者标准不明，但是现阶段在农村地区存在着大量的对于河道、大气的污染，以及固体废弃物的大量堆积。这些污染物质对于农村环境的污染是相互交叉的而非割裂的。因此，探讨其他污染物质对于农村环境的污染是否构成污染环境罪，以及定罪时的构成要件和依据，是具有现实意义的。

2.1 大气污染分析

农村地区的大气污染分为两种：一种是主要集中在秋冬季节，主要原因是农作物的残留根茎焚烧带来的颗粒物污染；另一种是由于农村乡镇企业工业生产带来的废气污染。对于这两者产生的大气污染是否构成污染环境罪，则具有相当大程度的争议，按照《立案追诉标准的规定》中所要求的，则只有当造成公私财产30万元以上损失、基本农田和林地受损、一人以上死亡或者造成传染病爆发，才符合追诉标准。而在污染环境罪的犯罪客体方面，该罪将客体限制为了有放射性的、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，因此可以将农村的秸秆燃烧产生的废气和工业废气划归为其他有害物质，符合犯罪的构成要件。

对于乡镇企业产生的工業废气污染，现有的《中华人民共和国大气污染防治法》对此做出了严格的规定，现有的法律条文已经明文规定对于工业生产产生的废气进行严格的审核和许可制度，设立了相应的排放总量控制和排污许可，除此以外，在现有的修正案中更是设立了重点领域和重点区域大气污染防治，借以严格对于工矿企业的监管。农村地区乡镇企业现存的问题主要是监管和审核不够严格，处以的罚款标准更是设立为一万元以上十万元以下，这对于现有的乡镇企业的震慑力度是远远不够的，而且因为没有设立行政强制措施，则在实施过程中就更显得单薄。在现实生活中，想达到《立案追诉标准的规定》中的要求，则更加困难，因为追诉标准其中并没有涉及到造成空气污染的相关后果。

对于农村地区的秸秆焚烧，现阶段对于这种焚烧秸秆的行为，主要的处理依据是《中华人民共和国大气污染防治法》中第四十一条第二款的规定：在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。该规定仅仅将对于焚烧秸秆造成的大气污染的处罚限定为人口集中区、机场周围、交通干线附近，仅仅在规定的领域进行规制明显不能很好地对农村的大气污染进行预防和处理。也不具有处罚力度。对于农村焚烧秸秆，我们应该清楚地认识到其不仅仅是造成大气污染，因为污染是相互和循环的，焚烧秸秆所造成的大气污染其中的粉尘和颗粒物必然会降落到土壤、林地、水体中，其中粉尘降落到水体中会导致饮用水污染，从而造成水体污染；粉尘降落到农田和林地中亦会造成阻碍树木和农作物的生长，严重的会导致改变农田土壤的酸碱结构，从而符合了污染环境罪的立案标准的起诉规定。

2.2 水体污染分析

农村的水体污染现象，自从改革开放以来便日益严重，尤其是在乡镇企业发达的地区，以印染、纺织工业作为起步工业的乡镇，在完成资本原始积累的同时，也导致了农村水体污染的日益严重。以太湖地区为例，仅1997年周边农村排放的TN达到6.4万t，CODcr达到了18万t，TP达到了1.2万t。有鉴于此，对于农村地区的水体污染应该尤为重视，现阶段对于农村水污染的规制主要集中在《中华人民共和国水污染防治法》的第四章，对于向水体中排放各类有毒有害物质进行的规定。而在2013年两高的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中，则将致使乡镇以上集中式饮水水源取水中断12小时以上的，视为“严重污染环境”。但是值得争议的是，在农村，将饲养禽类粪便产生的污水或者农业生产产生的污水排放到非饮用水源的自然水体中去，造成了水体不可逆的性质改变，是否可以构成污染环境罪？在现有的法条和法条解释里，对于这一点并没有详细的规定，一方面这种行为并没有构成饮用水水源的中断，另一方面，这种行为也不符合立案追诉标准的相关规定。但是值得警醒的是，由于水体具有自由流动性，因此即使是现阶段看来没有具体影响的污染，在自然循环中也会造成相应的污染，水体在遭受污染之后，首先会随着水量的蒸发导致有害物质到大气中，除此以外，水体如果用于浇灌农田，也会导致基本农田和林地的污染，这种情况在农村屡见不鲜，2013年3月23日，新闻联播的《中国水安全调查》中，就对河南新乡利用造纸厂污水浇灌小麦一事做了披露。

对于水体污染流动和循环的情况，如果等到水体污染转移到农田和林地之后再加以规制，则显得过于滞后，因此对于农村水体环境污染突出的问题，最佳的解决方式就是将现有的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中加以补充，制定合理的水体污染数据标准，将衡量水体质量的三个主要参数TP、TN、CODcr作为参考的标准量，将污染水体的犯罪行为刑事化，而非简单地将其用治安管理处罚进行规制，单独的《水污染防治法》虽然具有定位精准详细的优势，但是在刑法法条和司法解释中不对水体污染加以规制会对农村小而分散的水体污染力不从心，法律效力大打折扣。

2.3 固体废弃物污染

农村地区的固体废弃物污染，伴随着城乡二元结构的形成而日益嚴重，除了农村自己的生活垃圾和乡镇企业的工业垃圾，农村地区的固体废弃物很大一部分是承接城市地区的固体垃圾。现有的法条和司法解释中，对于固体废弃物造成的污染的规制仅仅局限于放射性废物、危险废物、含重金属、持久性有机污染物的废物，对于日常的固体废物例如厨余垃圾等则并没有规定，这些垃圾虽然看似危害不大，但是严重影响农村环境。一方面，这些垃圾构成了垃圾山、垃圾海“包围”的村庄，造成大气污染，甚至会诱发疾病，严重影响了农村的人居环境；另一方面，这些垃圾富含氮、磷等微量元素，对于环境的影响深远，包括水体和土壤的富营养化，会对农作物的生产造成很大的影响。若等到产生具体影响的时候再进行追责，一是追诉时效很大可能已经过去，二是计算成本高昂，对于已经造成的影响无法弥补，从而不利于环境保护的预防性。在2013年的无锡跨境垃圾掩埋案中，犯罪人将上海的生活垃圾和建筑垃圾掩埋到了无锡的乡村，虽然这些垃圾本身含有污染物质较低，只能依照“致使公私财产损失三十万以上”来定罪，这是存在司法漏洞的，正是因为没有考虑到固体垃圾本身掩埋所造成的的损害，而将损害集中于财产损失，导致了定罪量刑不易，很多时候依靠治安管理处罚进行管制，威慑效力大大降低。

将固体废弃物污染纳入到污染环境罪的法条和司法解释中去，有助于预防固体废弃物污染造成的相应后果，应该根据垃圾分类制定相应的标准，不能仅仅将定罪目标局限在放射性废物、危险废物、含重金属、持久性有机污染物的废物，对于日常的生活垃圾等固体废物，也应该加以重视，尤其是考虑到其对于水体、大气、土壤循环的影响，则更应该重视细化固体垃圾的定罪指标，防止农村地区成为城市的“垃圾填埋场”。

3 农村环境污染的条文借鉴与完善

在环境污染的法律条文修订方面，日本的立法模式是以单行特别环境刑法为基础的多元化模式，是集实体法与程序法为一体的特别立法形式，包括单行刑法、附属刑法、刑法典等70余种模式，包括公害救济法、公害控制法、公害防治事业法这三大体系，目的明确，涵盖全面。在对于农村环境污染的刑事追责方面，用单行刑法加以明确规定，例如《关于废弃物处理及清扫法》，就有对于固体废弃物污染的刑事追责。在污染刑事追责方面，设立了《日本国宪法》和《公害对策基本法》，作为环境污染追责的指导性法源。

美国对于环境污染的追责问题，因为其法律体制与我国不同，因此没有设立单独的污染环境罪，而是依靠联邦法、州法、地方条例来进行三级规制，涉及120多部法律，其中对于噪声、杀虫剂、固体废弃物等都纳入了法律规制的范畴。但是其对于环境的刑事追责方面则没有明确的规定，只是将刑事处罚手段当做最后的防线加以使用。

面对现阶段的农村环境污染的刑法规制问题，应该清楚地认识到对于农村环境污染的监管不足以及刑事追责方面的缺失。在现阶段为了加强对农村环境污染的监管，而不是局限于城市和生态保护区，应该严格细化农村环境污染的刑事追责。根据法经济学的观点，对于环境污染的追责目的不能仅仅局限于弥补环境污染所造成的经济损失，而是应该重视环境污染对于人民生活环境和身体健康的影响，相应习总书记“既要金山银山，又要绿水青山”的号召，不能仅仅用经济损失考虑环境污染的代价，要将眼光长远地考虑到对于农村环境的未来影响。有鉴于此，加强对于农村污染的监管，当务之急就是要补充污染环境罪的法律条文和司法解释，将其细化，使得对于农村环境污染的惩治有法可依。

第一，将空气污染指标纳入到刑事追诉的条件中，考虑到农村空气污染的分散化，主要是集中在秋季收割季节，但同时这些秸秆的焚烧，也必然会导致农村地区空气质量短时间内的急剧恶化，甚至会导致城市地区PM2.5升高。一方面，应该扩大对于控制焚烧秸秆的面积，不仅仅只管辖人口集中地区、机场周围、交通干线附近，更应该将乡村等地域纳入监管，大气污染是流动而且循环的，在农村这种空旷的地区，分散式的污染如果不能严格制止会迅速转化成全局式的污染，从而造成大面积污染，所以应该进行全面无死角的监控；另一方面，应该加大对于农村秸秆焚烧的处罚，处罚的力度不能仅仅用经济处罚，可以进行治安管理处罚，对于情节严重的可以进行刑事处罚，从而增加对于农村大气环境污染行为的震慑力，将分散式的大气污染扼杀在萌芽状态。

第二，将水体污染的入罪条件扩大，现有的法律文件中，将水体污染的追责条件限制为“致使乡镇以上集中式饮水水源取水中断12小时以上的”，这就将该罪的损害法益限制为对于社会公共秩序的影响。但是水体的污染除了对于社会公共秩序有影响之外，对于环境也有不可逆的影响，因为水体在自然循环中作为重要的一部分，水体污染自然会导致土壤、大气的相关污染。設立水体污染监管指标，主要的检测指标就是TP、TN、CODcr，这三个指标可以较为客观的反映水体的污染情况。将水体检测指数纳入到追责条件中，有助于将水体污染的处罚限制在开始阶段，阻止其向其他方面扩散。

第三，将固体废弃物污染的监管纳入到入罪条件中，固体废弃物的监管一直是环境污染监管的盲区，且固体废弃物的定义远远大于废渣的定义，固体废弃物包括城市和农村的生活垃圾和建筑垃圾等，除了富含有机物会导致水体富营养化外，还会改变土壤的组成结构，导致农田被破坏和侵占。有鉴于此，应该将过量堆积固体废弃物也纳入污染环境罪的追责事由之中，设立合理的堆积体积指数，督促其快速地处理固体废弃物，而不是一堆了之，任由其对环境造成破坏。

4 结语

我国现阶段经济发展迅速，农村地区作为城乡发展二元结构的薄弱地区，在过去三十年里承担了相当大的生态压力，环境污染形势异常严峻。面对这种困境，首先是将类似于日本《公害对策基本法》的《环境保护法》拔高到环境保护的基本法的地位，配合刑法中的污染环境罪增加其震慑效力。其次，要补充污染环境罪的刑事追责条件，尤其是补充关于大气污染、水体污染、固体废弃物污染的刑事追责，将其细致化、刑事化，增加其处罚力度，从多角度控制农村环境污染问题。最后，通过司法解释的内容来随时更新农村环境的保护方向。只有充分认识农村环境污染的严峻性，完善污染环境罪的追责制度，促使污染环境的追责行为有法可依，以便更好地保护农村环境，永葆“绿水青山”。

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