浅析农村土地资源的刑法保护

陈海彬

[摘 要]随着我国人口快速增长，国家城镇化改革的推进，土地资源利用逐渐紧张，各种侵占农村土地资源、破坏农村土地资源等现象不断发生，造成农村农业生产力的下降、农村生态环境的恶化以及农村社会矛盾的激化。农村土地资源是我国农业发展的基础，对我国经济的发展具有重要支撑作用，农村土地问题也是当前我国农村社会问题的重要节点，新时代背景下，更应该强调对农村土地资源问题的保护，尤其在我国对农村土地资源存在行政和管理手段不足的背景下，探索多渠道的保护方式，尤其是农村土地资源的刑法保护，提高对农村土地资源的保护力度势在必行。

[关键词]农村;土地资源;价值分析;刑法保护

[中图分类号]D922.3 [文献标识码]A

随着我国经济社会的发展，人口与土地之间供需矛盾越来越凸显，各种破坏农村土地资源的现象层出不穷，具体表现在：建筑用地、工业用地大量侵占农村土地，尤其是农村耕地;城市和工业排污随意排放，农村的土地遭到严重污染;大量农村土地闲置浪费，尤其是耕地闲置现象突出;农村土地“以租代征”、违法转让农村土地;等等。加强农村的土地资源的保护力度，尤其刑法保护，减少因农村土地资源不合理使用、违法使用造成的土地资源浪费问题在当前具有重要的意义。

1 农村土地资源的价值分析

农村土地资源的价值是探索农村土地资源刑法保护的基础，也是探索农村土地资源保护的方向，对农村土地资源价值的分析有利于农村土地资源的进一步保护。我国农村土地资源的价值主要表现在经济价值、社会价值、生态价值和粮食安全战略价值四个方面。

1.1 经济价值

当前我国农村土地资源主要有农业用地和宅基地，农业用地包含耕地、林地、草地、水面等等，当前我国农业占经济的比重将近10%，农村土地在我国土地利用中占据绝对重要的地位，无论是农业用地还是宅基地都具有较高的经济价值;从农村土地的产出来看，我国农业的产出主要集中在农村土地上，尽管城市农业以及郊区农业逐渐发展，但基于农村土地资源所特有的低地价、高肥力、低人工成本等因素的影响，我国农村土地，尤其是农用耕地、林地、草地等仍是我国农业的绝对重要产出，随着社会的发展，新农村建设的推进，各种新型农作物，尤其是经济作物的种植，农村土地资源的产出总额将进一步提升，农村土地资源的经济增值将成为必然;从土地经济学的角度来看，农村土地存在农村土地承包制、农村土地规模化经营，农村土地产权以及农地保护等诸多经济价值，不仅涉及农村土地资源种植农业用地，同样涉及农村宅基地的使用。

1.2 社会价值

中国社会存在显著的城乡二元结构，农村土地资源是农村人口的重要收入来源，从另一角度说，农村土地资源的产出决定农村的经济状况，满足农村人口的重要就业需要，尽管我国城镇化速度进程加快，但是截至2016年我国人口普查，农村人口依旧占据总人口的50.32%，基础仍十分巨大，而农村的经济与农村的社会状况息息相关，直接决定农村社会的稳定和发展，农村土地资源是否利用好，直接决定着农村社会的稳定和发展，进而影响我国社会的发展。与城市的“五险一金”相比，农村依旧缺乏相应的社会保障体系，农村人口的社会保障体系，包括生活、教育、医疗以及保险等都主要按照农业用地所对应的社会保障计算，在农村，农村土地资源依旧是当前农业土地保障的重要依据，将决定农村地区社会发展，尤其是安全问题。此外，费孝通先生曾经说过，农村社会是乡土社会，更是熟人社会，农村土地资源的也是农村矛盾最激烈的地方，处理好农村土地资源问题，对于建设农村和谐邻里关系，进而构建和谐农村社会具有重要的社会价值。

1.3 生态价值

我国地域辽阔，农村土地资源具有多样性的特征，以农业用地为例，其包括耕地、林地、草地、水面等等，除了农用地外还有一些未利用的农村土地，都具有较高的生态价值。以林地为例，在农村土地资源中存在大量的林场用地，除了经济产出以外，林场还存在调节气候;维持农村地区降雨和气温;为动植物提供栖息地，保护生物的多样性;储存水源，减少水土流失等功能。可以说，农业用地对于农村环境和维持我国生态系统具有十分重要的作用。

1.4 粮食战略安全價值

当今我国人口已经达到14亿，但是我国的人均耕地面积不及世界人均水平的一半，农业用地尤其是农村土地资源是我国粮食绝对重要的产出，也因此我国一直实行最严格的农用土地保护政策，党的十八大以来，习近平总书记多次强调了粮食安全问题，强调保障国家粮食安全支撑体系。农村土地资源占据我国粮食的绝对产出，随着农业生产资料价格的上涨，气候的变化，我国农村耕地面积锐减，耕地质量下降，水土流失、土地荒漠化、土地石漠化等现象突出，粮食总产量呈下降的态势，而人口的增加与粮食减产压力之间的矛盾越来越大，保障我国农村土地资源，对于提升我国粮食战略安全具有重要意义。

2 农村土地资源刑法保护的必要性

2.1 破坏农村土地资源具有严重的社会危害性

一般而言，司法是公平正义的最后一道防线，而刑法保护作为最后的司法救济途径，由于其适用条件较为苛刻，严重的社会危害性应当作为刑法保护的首要条件。一方面，刑法保护作为最后的保护手段，应当保持谦抑性，除非其它保护手段已经难以弥补造成的损害，而通过其它途径又无法进行农村土地资源的保护时，否则不予适用;另一方面，作为最后的救济途径，在破坏农村土地资源达到严重的社会危害性时，造成巨大国民经济和生态环境的损失时，刑法应当予以适用。当前破坏农村土地资源具有严重的社会危害性，从刑法保护的角度而言，当前刑法对于农村土地资源的保护主要集中在农用地中的耕地、矿藏地、林地、草地、水面等以及其中包含的财产，主要包含其中的生态和财产法益。以破坏生态环境为例，上文已经阐述了农村土地资源的生态价值，当前农村存在着众多破坏土地的行为，诸如占用农用地，强制改变农用地的类型，污染农用地，造成耕地、林地等土地大量破坏案件频发，2004年四川“沱江”水污染事件更是导致50万斤网箱鱼死亡，沿江城市陷入无水可饮的局面，生态环境遭受毁灭性打击，生态恢复十分漫长。 总之，破坏农村土地资源无论从危害范围，还是从程度上造成的损失都是不可预计的，必须使用刑法惩戒破坏土地的行为;2017年河北无极倾倒废液事件，造成5人死亡，两人受伤，数十公里范围内的土壤严重污染并有扩散，土壤对当地的农业以及生态环境都造成难以估计的损失。

2.2 农村土地资源其它保护手段不足

农村土地资源保护途径有许多，以是否依靠法律保护为划分，法律保护手段主要有：民事保护、行政保护和刑法保护，非法律保护主要有政策、教育、管理等手段。法律保护与非法律保护都有不同程度的刚性和柔性措施，非法律保护尽管存在着灵活、保护途径更为宽广、效果显著等优点，但是非法律保护缺乏一个统一的适用标准，而且在适用上无先后顺序，稳定性不高，适用的成本也比较高，以教育手段为例，通过对广大农村地区的人口进行土地资源保护的宣传教育，长期内是治理破坏土地资源的有效手段，但是由于农村人口流动性逐渐增多，而且破坏土地资源的人员通常不是本地区人口，这就给教育提供了难度，而且教育的效果必须是长期才能出效果，效率较低。法律保护手段中主要存在民事、行政和刑法手段，民事法律保护手段主要解决的是土地使用问题，针对的是土地资源的经济价值，诸如土地流转中的承包、转租等等，对破坏土地资源的行为并不予以规制，由民事法律保护农村破坏土地行为难以实现;行政法律保护手段针对的是土地的管理秩序问题，行政法律与刑法保护之间的区别在于保护力度的轻重，相比行政法律保护而言，刑法保护针对严重破坏土地的行为，保护力度更重，因此，面对农村存在的大量土地污染、非法占用农田等严重现象，依靠行政手段的轻微惩戒方式已经难以弥补造成的损失，必须使用刑法保护手段。

3 加强农村土地刑法保护的建议

3.1 强调刑法保护的生态环境权益

纵观各国刑法对农村土地资源的保护来看，日本对于農村土地强调的是土地的财产权，生态权利通过相关的行政手段予以规制;俄罗斯土地的刑法保护区分了破坏土地和破坏生态两个犯罪，并制定两种犯罪的规制方式;法国、英国与加拿大等刑法保护则通过保护“土地效能”的方式，认为范式破坏了土地效能的由刑法予以规制。现阶段各国的由于国情的差异，由刑法规制保护的农村土地也各有不同，我国农村刑法保护历来着重于强调对人身权和财产权的保护，忽略了生态环境权益的保护，而农村土地资源的权益保护上，除了传统的人身权和财产权外，生态环境权益也是重要的一环，根据上文阐述的农村土地资源的生态价值来看，有时候生态环境价值可能高于人身和财产价值，纵观各国刑法对于农村土地资源的保护，大多已经进入土地刑法保护生态立法或者已经具有刑法保护的倾向，而土地资源与生态环境资源本质上息息相关，人类在利用土地资源，尤其是农村土地资源的情况下，往往与生态环境相联系，为了更好与世界农村土地刑法保护相接，加强农村土地生态环境的刑法保护是必不可少的。

3.2 拓宽农村土地资源的刑法保护范围

总体而言，我国农村土地刑法保护范围是相当有限的，现实中除了上文所列的一些破坏土地资源的行为外，其他具有严重社会危害性的破坏土地资源的行为还包括非法征收、破坏土地质量、土地诈骗、违规出让土地等情况。以破坏土地质量为例，当前我国农村土地存在大量的违法采矿采砂、在农用地上私自建设等行为，造成大量农村土地水土流失、盐碱化和沙漠化现象，根据国家土地矿产法律中心发表的研究报告显示，仅因为矿产不合理开发就导致废弃土地多达2亿亩，达到我国耕地的近10%，可以说这种大规模的破坏土地质量的行为，已经具备了严重的社会危害性，但在我国刑法保护中尚未设立单独的规制，在今后的立法过程中应当予以纳入。除了破坏土地质量的行为，还有其他行为，在达到严重社会危害而寻求其它途径难以救济时，应当将其纳入刑法保护的范围，提高对农村土地的刑法保护。

3.3 增强刑法保护与其它保护手段的衔接

刑法保护作为农村土地资源保护手段方式的一种，具有相应的局限性，仅采取一种保护方式的手段容易导致刑法的滥用，因此必须加强同其它保护手段的衔接，形成农村土地刑法保护与其它保护手段的优势互补。以教育为例，刑法保护本身具有教育的功能，但一般针对的是已经发生的严重破坏土地的行为，而对于破坏农村土地资源前的行为，也应当进行教育，具体而言，应当宣传农村土地资源对于农村产业发展、粮食安全、社会稳定发展以及生态环境等的影响，提高居民的土地保护意识;除此以外，还应当宣传破坏农村土地资源应当承担的责任，农村土地刑法保护的相关规定，把刑法保护融入教育中去，以期形成良好的社会效果。以增强行政法律和刑法保护衔接为例，必须明确行政法律保护和刑法保护不是相对立的关系，它们在农村土地保护上具有层次关系，在土地非法转让上面，行政法律强调的是一般预防，而刑法强调的特殊预防，只有达到严重社会后果前提下才会予以适用，这是增强实体法上的衔接;此外在破坏土地案件的处理衔接上，应当先由相应的土地部门处理，比如破坏农用地中的罚款、征用、拆除、没收违法所得等处理措施，刑法保护上面的罚金、徒刑等也应该同这些相似处理措施相对应起来，避免重复处理现象，在衔接的同时也要做好相应的区分。

[参考文献]

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