我国农村土地确权登记研究综述

张宇婷

[摘 要]2013年中央一号文件明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，要求在5年时间内基本完成。当前全国各地都在快速推进。据最新数据显示，全国完成农村土地确权面积10.8亿亩，约占全国第二轮家庭承包集体耕地面积的80%，很多农民已经拿到了国家颁发的土地承包经营权证书。本文通过查阅和分析相关文献，从我国农村土地确权登记的发展进程、意义、登记存在的问题、相应的对策建议和文献述评5个方面展开阐述。

[关键词]农村；土地确权；确权登记

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 我国农村土地确权登记的演化及进程

农村土地确权登记发证，是指对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。1982年，我国家庭联产承包责任制正式确立。到1983年前后，我国大部分地方普遍开始第一轮土地承包，1984年的中央一号文件首次将土地承包期限定为15年。1987年，《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，该法律第九条规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核以证书，确认所有权。到1998年前后，第一轮土地承包15年到期，全国各地普遍开展了第二轮土地延包，即主要以第一轮土地承包为基础，延长土地承包合同为30年不变。2002年《中华人民共和国农村土地承包法》公布，该法律第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。2008年10月12日，党的十七届三中全会首次明确提出我国农村的土地承包期限延长到“长久不变”，并从2009年开始试点推行农村土地确权登记颁证工作至今。十九大开幕会上，国家主席习近平说，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

2 农村土地确权登记的意义

对农村土地进行确权登记，目的是为了解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明和登记簿不健全等问题。当前大多数学者都认为这有助于推动土地流转，促进农业现代化发展。朱北仲（2015）认为，农村土地确权有利于保护农民的合法权益，帮助政府简政放权。宋才发（2017）认为，确权登记有助于厘清和明晰土地产权归属、完善土地承包经营权的抵押、担保等项权能，赋予农民更多财产权利。韦鸿等（2015）从产权经济学的角度分析认为，确权后，土地征用的补偿主体更明确，减少了纠纷，有利于土地要素的合理配置和社会产出的增加。王慧军（2013）指出确权登记解决了农民的平等国民待遇问题，等于从根本上解决了歧视农民的问题。胡晓涛（2014）认为，确权登记为建立农村土地流转市场奠定基础，也为实现农村土地所有权、承包权、经营权有效分离，构建新型农业经营体系奠定坚实的基础。

但是也有学者提出相反的观点，如贺雪峰（2015）就认为，确权若是为了物权保护，则换证即可。若是要解决面积不准、四至不清的问题以让农民最大限度实现自己利益，则是杞人忧天，莫名其妙。

3 当前我国农村土地确权登记存在的问题

3.1 农民和基层干部对确权登记认识不足

由于大多年轻劳动力进城务工，留在农村的多是留守儿童和老人，受他们自身文化程度的限制，对土地确权的意义并不十分了解。朱北仲（2015）就认为，农村留守人员更关注的是土地流转金额的限制、土地占用的补偿规定等直接利益问题，而对附着于土地的诸多权利关系这些基础性问题并不关心。同时，束平等（2015）指出，一些地方政府和领导干部顾虑比较多，担心确权登记会激化基层人地矛盾，影响村集体经济收入和自身的福利待遇。郭美会等（2016）也认为一些乡镇、村干部与测绘公司之间沟通、协调少，测绘公司单方面很难调动农户的参与积极性。

3.2 土地权属关系混乱，确权登记纠纷不断

随着近年来农地价值和农地经营效益越来越高，农民对土地登记颁证随之带来的利益期望值增加，加上历史遗留问题，土地权属争议矛盾凸显。尚旭东（2016）指出，在确权登记过程中出现了一二轮承包期内部分农户因不愿纳税自愿放弃承包地，取消农业税后又返乡要地的“合法不合理”现象。胡晓涛（2014）指出，部分村民存在着有地无证、有证无地、证地不符、一证多地、一地多证等乱象。在很多地区都有发生过因不服政府所做出的土地确权处理决定，村民小组甚至将政府告上法院，当地市长作为法人代表出现在法庭上应诉的事件。因纠纷涉及人员较多，情况复杂，严重拖慢了确权登记颁证的进程。

3.3 确权工作量大，成本高

确权工作需要耗费大量的人力物力财力，又因不能向农民收取费用，一些落后的市县政府没有足够的财力来支撑，经费缺乏现象普遍存在。李会嫱（2015）认为，农地四至的确定要航拍彩图， 现场勘测、绘制宗地图、信息录入等等。这些需要较多的专业人员和辅助人员，因此确权成本很高。陈锡文（2014）指出，我国仅是公布的现有耕地面积就有20.27亿亩，如果按照一些试点实践得出的30元到40元一亩，算下来就要八九百亿元，这是一笔天文数字。由于专用经费非常有限，确权难度加大。

4 对我国农村土地确权登记的政策建议

4.1 加强宣传

由于群众普遍对确权工作不够了解，胡勇（2016）认为应充分利用广播、电视、网络、报刊和专栏等媒体，积极宣传。张玉蓉（2014）认为， 可通过发放宣传单、组织群众学习或者直接召开土地确权登记会议等方式， 让这一政策家喻户晓。杨明杏等（2013）提出，各级农业、宣传部门要对相关政策和先期试点地区的成功经验进行宣传。

4.2 构建多元化的纠纷解决机制

针对确权难度大，纠纷多发这一问题，金海燕（2015）指出要加强法律意识的宣传，加强村民本身的诉讼调解意识。李会嫱（2015）提出可由村民委员会发动群众推选一些村干部、老黨员、老农民和农民代表组成“ 村民议事会” 专门负责协调解决确权矛盾。束平等（2015）提出建立土地纠纷和解机制、村组一级的土地纠纷调解机制、调解仲裁体系将承包纠纷化解在基层。

4.3 积极筹措落实经费

为确保农村土地确权登记的工作能顺利开展，充足的经费支持很有必要。夏涛（2014）提出，对农业大省、粮食主产区，中央财政应加大补助份额。梁晓燕（2015）提出，在正式开展工作之前，应对所需要的经费做好预算。胡晓涛（2014）提出，确权登记经费应实行分级分类承担。

5 文献述评和未来展望

现有的关于我国农村土地确权登记的文献，大多关注在确权的意义和确权登记过程中遇到的问题和对解决对策的探讨，比较广泛，缺乏针对性。然而我国土地辽阔，每个地方具体的情况是不一样的，又因各种历史遗留问题，实际土地确权登记过程中遇到的问题更为复杂，通用的探讨解决确权问题的方案，不一定适用于这些个别地区，但是现有学者在这一课题上，对这些个案具体分析的文献很少。

另外，关于地区之间比较研究的文献也很少，今后对这一课题的研究，可以着重探索不同地区农村土地确权情况，挖掘其中可相互借鉴的经验。进而针对不同地区的具体情况采取相应措施。

同时，我国关于农村土地登记的相关法律法规有很多，但是极其分散，而且存在着很多规定不一致的情况，我国现行法律关于土地承包经营权登记制度存在的一些缺陷， 使得农村土地承包经营权确权登记面临农地权属争议、土地流转不规范等问题。因此笔者建议，应该尽快制定出台一部专门的完善的《农村土地登记法》，完善土地登记法律制度。

[参考文献]

[1] 朱北仲.我国农村土地确权中的问题与解决对策[J].经济纵横，2015（05）.

[2] 杨庆芳，程姝，韦鸿.土地确权的产权经济学思考[J].农村经济，2015（05）.

[3] 胡晓涛.农村土地承包经营权确权登记面临的困境与对策[J].南都学坛（人文社会科学学报），2014（11）.

[4] 束平，许文帅，贺卫中.对农村土地承包经营权确权登记项目管理与监理工作的思考[J].农村经济与科技，2015（09）.

[5] 郭美会，邓红，周孝良.农村土地确权登记颁证工作存在的困难及建议[J].乡村科技，2016（02）.

[6] 尚旭东.农村土地承包经营权确权登记颁证——快速推进的“近忧”与“远虑”[J].农业经济，2016（01）.

[7] 李会嫱.当前我国农地确权存在的問题与政策建议[J].辽宁农业职业技术学院学报，2015（11）.