“政府主导 多规合一”的全域旅游建设模式研究

宋斐红

[摘 要]我国旅游业正在从“景点旅游”向“全域旅游”转型。沂南县在全域旅游建设中做了很多大胆尝试，形成了“政府主导、多规合一”的全域旅游建设模式。深入研究沂南县全域旅游建设过程，总结经验教训，为全域旅游的推广工作提供理论和实践支持，这对于推动我国全域旅游发展具有重要意义。

[关键词]全域旅游；县域旅游；建设模式

[中图分类号]F592.7 [文献标识码]A

当前，我国进入大众旅游时代，全域化成为我国旅游业发展的新方向。2016年12月，国务院公布《十三五旅游业规划》将全域旅游确定为我国“十三五”期间旅游业发展的主线。全域旅游要求把一个行政区域作为一个大景点来建设，以旅游业为主导，统一规划，通过对区域内的各种资源进行整合优化，以旅游业带动其他行业的发展，再以其他行业的发展推动旅游業。

1 理论研究综述

全域旅游这一概念提出较晚，且多集中在国内。全域旅游的正式提出是在2010年，胡晓苒以大连市的大连市全域旅游建设为例，分析了全域旅游的内涵和支撑，并对大连市全域旅游建设提出了思路和建议。国家旅游局局长李金早对全域旅游的概念及内涵进行了全面科学的阐释，并对发展全域旅游的必要性进行了深入探讨。厉新建等对全域旅游的本质及实现路径进行研究，他认为全域旅游并不是旅游行业的发展，而是各个行业的共同发展。最终目的是通过优势资源吸引消费者，从而推动整个区域的经济发展。推进全域旅游必须重视当地居民作为吸引力载体的作用，既满足游客的旅游需求又满足当地居民的休闲需求。

吕俊芳对城乡统筹的全域旅游建设提出了建议，认为应该转换思路，变小旅游为大旅游，政府主导，多方协调进行旅游建设；戴学峰认为，在我国全面深化改革的新时期，全域旅游是实现旅游业引领改革的重要手段。吴必虎表示，全域旅游是一种全新的旅游模式，必须注重人与自然和谐发展的理念，向社会开放，为大家提供良好的服务，从而实现地区资源的共享和经济的发展；蒙欣欣通过对全域旅游各要素的分析，肯定了全域旅游建设的重要作用并提出了发展全域旅游的几点建议。

2 沂南县全域旅游建设的特点分析

沂南县位于我国的沂蒙山区，历史悠久，旅游资源丰富。近年来，沂南县将旅游业作为支柱产业，大力实施“文旅兴县”战略，将旅游业与文化产业深度融合，将旅游全域化建设作为发展目标，成功探索出了一条“政府主导，多规合一”的全域旅游建设道路，形成了县域旅游发展的“沂南模式”。通过对沂南县全域旅游建设的调研，我们总结出以下几个特点：

2.1 突出政府的主导作用

全域旅游建设单靠旅游行政管理部门是无法推行的，需要当地政府调动各个部门共同参与方可成功。沂南县全域旅游的建设，得益于县委县政府的大力支持。首先，沂南县政府将旅游产业确立为国民经济支柱产业，并在旅游业发展的不同阶段分别确立了“旅游强县”“文旅兴县”的战略，引导旅游业健康发展。组建了专门的旅游行政管理机构，打破部门限制，形成了顺畅高效、和谐统一的运行机制，提升管理效能。确立了“政府引导+市场开发”的运作模式，按照“竞争择优”的原则招商引资，吸引多个优质旅游项目落户沂南。

2.2 规划先行，多规合一

科学规划是沂南县旅游业发展的基石和保障。2014年，沂南县以旅游规划为基础，将城乡建设、土地利用、生态保护、产业发展等多项规划与旅游规划融为一体，制定并出台《沂南县旅游产业发展五年行动计划》，实现多规合一，构建了沂南县全域旅游发展的空间框架。突出旅游功能，形成旅游业与文化产业、农业、林业、城市建设相结合的一体化发展格局。沂南县“多规合一”的实现是一个渐进的过程，经过多年探索方得实现。在2007年竹泉村景区规划中，初次尝试将农业发展与旅游业相结合，对农业用地和旅游用地进行统一规划，实现了村庄的生态空间与生活空间、生产空间的有机融合，取得成功。

2.3 建立高效协调机制

旅游的全域化发展意味着旅游管理不再是单一的部门管理，而应该是政府统筹下的多部门联合管理，因此建立综合的管理机制势在必行。基于长远发展的考虑，建立了政府主导、部门参与、高效运转的“多规合一”领导体制和工作执行机制。统筹住建、水利、农业、林业、交通、环保等部门，在资金、政策、资源、设施建设等方面打破区域、部门、行业界限，进行整合捆绑，向旅游产业倾斜，助推旅游产业发展。为全域旅游建设提供了强有力的制度保障。

2.4 强力保障规划落地实施

全域旅游建设的推动需要强有力的制度保障。沂南县制定了多项政策保证规划的顺利推进。在旅游生态建设方面，加强交通设施建设，投资近六亿元对道路、河道进行了修整，特别是对通往各旅游景区的道路进行了拓宽和绿化，建设景观带。同时，下发了《关于进一步做好畜禽养殖禁养区内现有场棚搬迁和转型的通知》，鼓励禁养区养殖场（户）搬迁和转型；深化当地石英砂加工单位的整治力度，实行有偿排放，推进环境可持续，针对河道进行排污整治，提升河道的卫生状况。

沂南县全域旅游建设时间不长但成效显著，在改善民生、增加就业、环境保护、基础设施建设、招商引资、经济转型升级等方面都发挥了重要作用。全域旅游建设为沂南县社会经济发展带来了巨大红利，是未来较长一段时期内我国县域旅游发展应该坚持的方向。

3 沂南县全域旅游建设存在的问题

沂南县以其独特的旅游建设方针，推出全域旅游的建设方案，已经为当地的经济发展取得了巨大的成功。并且也为旅游业的发展提供了借鉴素材。因为建设时间相对较短，加之我国全域旅游的理论体系尚不完善，且尚未有成熟的实践经验可以借鉴，全域旅游建设还处于探索阶段。所以，在某些方面还需要作更进一步的完善。具体表现在下列几个地方：

3.1 产品结构层次较低

现阶段，沂南县共计十六个A级景区，四家4A级景区，但是更高级的评级景区还没有。当地景区的类型主要是革命旅游资源，乡村特色文化，汉文化资源等方面，资源类型相对较少，且存在同质现象，旅游产品大多数依然停留在观光游的层面，部分休闲体验型项目尚在建设中。目前来看，旅游产品多适合传统的观光游客，对以休闲度假为主的中高端游客吸引力不够。

3.2 市场发育尚不完备

沂南旅游经过多年的宣传和提升，培育了一定的客源市场，游客主要来自山东省内各地市和江苏、河南等邻近省份，其中多以省内游客为主，来自京、津地区及长江中下游等发达地区的游客较少。从消费层次上来看，多为团队出行的观光型游客，中高端消费者相对较少。相对而言，跟度假型游客对比，短途观光的游客停留时间较短，消费活动不大，由此可以看出，沂南县在旅游客源地市场培育方面比较欠缺，需要通过多种路径提升。

3.3 旅游人才匮乏

行业发展需要高水平的人才支撑。沂南县的旅游业正在快车道高速行驶，对旅游人才的需求也不断增加，尤其是需要中高端人才。调查显示，沂南县目前需要的旅游人才包括具有丰富景区管理经验的中高級管理人才、市场营销人才、景区推广人才、特色产业规划人才等，如何培养及吸引高水平人才前往沂南就业是当前摆在政府部门和企业高层面前的一个难题。

3.4 旅游行业管理有待加强

沂南县全域旅游建设是由政府主导进行的，在国家政策指引下，经过不断地实践探索，已经确立了由县委县政府主要领导牵头，多部门联动的综合管理机制，顶层设计已经完成，但是行业管理配套体系尚不完善。随着时代的发展，全域旅游时代的到来，旅游业的壮大，不仅需要依靠广大人民的参与，还需要有关部门落实工作。大众广泛参与是行业管理未来的发展方向，因此，建立一套政府、媒体、大众、企业等多位一体的旅游行业管理机制是行业健康发展的必然需求。

4 对沂南县全域旅游发展的建议

4.1 实现属地旅游多元化服务，丰富产品类型

充分发挥政府主导优势，系统整合县内各类资源，打造适合旅游行业发展新要求的精品项目。积极推进旅游业的建设力度，增强附属产业的发挥在那。带动文创社区，体育旅游，民俗经营，绿色养生等新型旅游项目的兴旺。基于我国政策安排，打造出富有区域特色，人文气息浓厚，产业经营稳定的旅游县区。积极推进旅游帮扶，联通全域旅游发展。带动沿线经济。致力打造高品质、多元化的旅游产品。满足大众的多种需要。

4.2 拓宽营销渠道，迎接高铁时代

采用线上线下结合的模式，不断创新，拓宽视野，实施多样化的营销策略，设计别具一格的旅游产品。可以通过举办当地文化相关的节庆、庙会、赛事等活动来提升沂南旅游品牌效益。在现有的资源基础上进行巩固，并不断整合资源，构建科学合理的激励体系，延伸周边省份至周边省份寻找客源。与央视、媒体加强合作，借助大媒体的传播效益来打造高品质的县域旅游品牌。沂南即将开通高铁线路，届时交通环境将得到明显改善，可进入性提高，京津冀等地区等的游客乘坐高铁可直达沂南，将给沂南旅游业创造更多的发展机会。因此，现阶段应该打造新产品，实行多渠道营销，提高沂南县旅游知名度和影响力，迎接高铁时代的到来。

4.3 双管齐下，加强人才队伍建设

面对当前中高端人才短缺的问题，沂南县应该群策群力，双管齐下，建设符合沂南产业发展需求的人才队伍。首先，通过薪酬、政策等激励措施吸引行业中的人才前往沂南就业、创业，解当前人才短缺的燃眉之急。其次，需要选拔本土人才并进行培养，构建人才队伍，不断加强人才的职业能力培训。一方面请行业中的高级人才来授课、指导，提高从业人员的理论水平；另一方面将人员派往具有行业领先地位的同类型旅游企业进行中长期实践，提升储备人才的实践能力。

4.4 建立完善的旅游行业管理机制

所谓的全域旅游建设，实际上就是在旅游建设过程中体现全域旅游特性的旅游行业管理体制。一般传统旅游行业都是行业管理处或者旅游监察大队进行管理，由于力量不足，所以管理效果不佳。在进行实践探索中，希望形成一套行之有效的行业管理机制。沂南县也进行了有益探索，建立了旅游志愿者服务队，邀请大众参与行业管理。所以，旅游志愿者团队应当在未来不断加强管理，制定有效的旅游从业人员培训策略，并定期进行培训，不断延伸参与范畴，营造良好的全域旅游环境。加强相关法律法规建设，并将其落实到位，保障旅游地区的文明，为广大游客提供保障。

4.5 促进乡村旅游提升发展

旅游业与农业间的联系越来越紧密，旅游扶贫工作已经取得一定成果。在沂南县旅游业中，乡村旅游也是极具特色的，在该县旅游建设中所占的地位极高。乡村旅游在未来发展过程中，应当更加注重公共设施建设，不断提升产品品质。在朱家林村等第一批旅游扶贫村成功运营的基础上，进一步完善基础设施和公共服务。同时还应当继续进行建设下一批扶贫村，构建服务质量好、环境好的民宿，可供游客徒步登山，环湖观赏，自助采摘，提升服务品质，吸引游客逗留，引导游客深入体验。

[参考文献]

[1] 胡晓苒.城市旅游：全域城市化背景下的大连全域旅游[N].中国旅游报，2010-12-8（011）.

[2] 李金早.全域旅游的价值和途径[N].人民日报，2016-3-4（007）.

[3] 厉新建，张凌云，崔莉.全域旅游：建设世界一流旅游目的地的理念创新—以北京为例[J].人文地理，2013（03）.

[4] 吕俊芳.城乡统筹视阈下中国全域旅游发展范式研究[J].河南科学，2014（01）.

[5] 戴学峰.全域旅游：实现旅游引领全面深化改革的重要手段[J].中国旅游发展笔谈，2016（09）.

[6] 吴必虎，张栋平.以五大发展理念引领全域旅游发展[N].中国旅游报，2016-02-03（04）.