提升村委会选举质量 促进农村基层民主发展

朱娅

[摘要]2016年9月至2017年2月，江苏省完成了第十一届村委会换届选举工作，其特点及累积的成功经验主要有地方建制精细、选举程序规范、组织机构健全、宣传力度加大。但是村委会选举也存在庸者治村现象普遍、村民参与作用有限、候选人提名不透明、流动人口选举权不能有效保证、缺乏选举竞争或选举不正当竞争并存等不足。为进一步完善村委会选举质量、推动农村基层民主发展，提出促进政治精英流动、调动村民参选积极性、提高选民对提名过程的参与、限制代理投票、加大监督和查处力度等建议。

[关键词]村委会;选举;基层民主

[中图分类号]D422.8[文献标识码]A

党的十九大报告指出，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。村委会（全称“村民委员会”）是农村基层群众性自治组织。村委会选举是一个民主运行机制，是保证村民直接行使民主权利的重要举措，是社会主义民主最广泛、最直接、最生动的实现形式，对于发展社会主义民主政治，推进基层民主政治制度化、规范化、程序化，促进农村经济社会和谐稳定具有重要现实意义。

2016年9月至2017年2月，江苏省完成了第十一届村委会换届选举工作。全省14477个村委会，有14391个按期完成换届工作，占99.4%，较上一届提高了0.2个百分点;其中，14270个村委会一次性选举成功，成功率达99.2%。换届选举范围广、工作量大、政策性强，是社会关注的焦点。

1    村委会换届选举的经验

总体看，此次村委会换届选举依法平稳有序推进、顺利达成，村民选举意识和积极性较高，选举结果的政治效能显著提高。其特点及累积的成功经验主要有以下四个方面。

1.1    地方建制精细

修订了2001年8月颁布实施的《江苏省实施<中华人民共和国村委会组织法>办法》，由省十二届人大常委会第二十五次会议审议通过并于2016年10月1日起施行。各市、县（市、区）都能结合实际制定选举细则或实施办法、以及换届选举纪律有关规定、重要信息报送和情况通报制度。

1.2    选举程序规范

省民政厅颁发《江苏省村民委员会选举规程》、《村（居）委会换届选举工作手册》，从选民登记、选举委员会的推选、候选人的确定、委托投票的管理、秘密写票处的设置、选票的统计，到贿选的防范和处理等一系列环节走向制度化和规范化。

1.3    组织机构健全

各地普遍建立了由党委、人大、政府及有关部门组成的村（居）民委员会换届选举指导机构，形成了党委领导、人大监督、政府实施、各有关部门密切配合参与的指导监督机制，县（市、区）党委书记、乡镇（街道）党委书记分别作为第一责任人和直接责任人，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作机制。

1.4    宣传力度加大

除了广播、电视、报纸、橱窗公告等行之有效的传统手段，积极结合短信、微博、微信等新媒体，加强舆论引导和法律宣传。

2    农村选举陷入内卷化困境

江苏已经进行了十一届村委会和六届居委会换届选举，被称为草根民主演练的村委会选举一方面促进了农民民主意识和权利意识的觉醒，培养了农民选举技能，另一方面对村干部行为产生巨大的激励作用，改善了乡村治理结构。但是在过密化的制度创设下，农村选举陷入内卷化困境，即没有实质性的发展，选举边际效用递减，这些严重影响到村民对民主选举的预期，并会降低村级组织的权威性和合法性。

2.1    庸者治村现象普遍

农村优秀人才流失严重，尤其苏北欠发达地区，留守农村的大多是老人、妇女、儿童，而且村干部在职待遇低、压力任务重、上升空间小，有能力的人不愿意干，特别是大部分青壮年更愿意选择外出务工，村委会干部后备力量匮乏。很多地方村干部年龄结构老化，知识结构陈旧，学历偏低，能力偏弱，观念落后保守，难以胜任工作。另外，此次换届选举中当选的村主任和村委会成员较大比重是原来的班子成员，说明乡村政治利益集团的封闭化阻滞了政治精英的有序流动，新的乡村社会精英很难通过选举程序当选为新一届村委会成员。因此，农村干部队伍整体素质没有通过这次选举得到明显的提升，影响到农村民主选举和民主治理的实效。

2.2    村民参与作用有限

课题组7～8月对全省13个市65个区（县）351个村1967个农户进行了问卷调查。在调研中发现，因村民生产生活的自主性、独立性日益增强，大多与村级组织的利益关系相对弱化，村民参选意识不强。只有49.90%的被访者表示很关心村委会选举，其余表示不太关心（43.23%）和根本不关心;对于参加选举的态度，66.23%的表示愿意参加，28.23%表示无所谓，5.54%表示不想参加;对于是否参加选举了，只有65.89%的表示参加了，34.11%的表示没有参加。在参选的村民中80%以上表示选举是其应有的权利、自己的一票很重要，但是同时也表示不了解候选人的施政理念和纲领，而且对村民而言选谁都一个样，也就是说村民对谁能当选并没有强烈的指向。可见，虽然各级党委政府投入大量资源去组织动员，村民在轰轰烈烈的选举动员下去参选，但并不真正珍视自己手中的选票，存在着深层次的政治无力感。

2.3    候选人提名不透明

提名候选人的环节直接影响到能否选出满意的村委会。根据《村民委员会选举规程》以及省委办公厅、省政府下发了《关于做好全省第十一届村民委员会和第六届居民委员会换届选举工作的通知》（苏办发〔2016〕47号），村委会主任、副主任和委员候选人由选民一人一票直接提名产生，采取无候选人直接选舉的形式可不提名候选人，召开选民大会直接投票选举。在调研中，30%的被访者表示不清楚选举委员会、候选人如何产生的，很多村民对候选人的产生程序表示不清楚或者质疑，一些村民表示候选人乃至村主任是由上面圈定的。

2.4    流动人口选举权不能有效保证

无论是对流入地还是对流出地的选举，流动人口的参与率都不是很高，特别是对流入地民主选举的参与率更低。苏北主要是流出地，由于农村的空心化加剧，在苏北农村的选举现场，我们发现参加投票的人员大多数是老人，年青人只有极少数，参与投票的外出务工人员大多委托亲友代投，但是无法保证按受委托者的意愿投票。

2.5    選举缺乏竞争和选举不正当竞争并存

选举缺乏竞争，指为了怕选出一些“不合适的人”，部分乡镇政府打着指导、支持、帮助的幌子，通过内定候选人、确定正式候选人、解释村委会选举的投票结果等手段影响选举结果。选举不正当竞争主要表现为贿选，3.36%的被访者表示遇到过贿选，选举的不正当竞争行为一般发生在集体资产多的村，特别是城乡结合部土地升值的村。

3    提升选举质量的政策建议

选举是民主核心要件，农村选举是中国民主政治发展的重要逻辑起点和现实基点。在集中增加选举的频率之后，更重要的是完善其质量，以破除目前农村选举的徘徊不前，让村民释放政治热情，把政治素质好、文化水平高、工作能力强、群众威望高、热心为群众办事的人选进村委会，形成开放的权力格局，推动基层民主的实质发展和乡村治理机制的培育与完善。可以从以下几个方面做出努力。

3.1    促进政治精英流动

民主选举的本质就在于让精英结构发生流动。因此，要打破乡村政治利益集团的固化，实现乡村政治精英进入村委会畅通流动，为村民维护自己的权益提供制度渠道，可化解乡村长期积累的社会矛盾。面对选人难的难题，要加大年轻干部选拔工作力度，从本地大中专毕业生、致富能手、复退军人、大学生村官以及回乡创业者中发现推荐候选人，逐步优化村委会成员的年龄和知识结构。

3.2    调动村民参选积极性

在村民自治框架下，村委会一定程度掌握着村庄利益资源及分配权，村委会选举实质是村民对村庄公共权力的争夺。村民参与选举的主要意图就是通过维持或改变村庄公共权力的分配来维持或改变既定的利益分配格局和分配方式以维护或实现自身利益。应该提高村民的获得感，增强村民对本村的认同感，并加大选举竞争力度增加政治功效感和自信心，提高村民对选举工作的支持率和参与率。

3.3    提高选民对提名过程的参与度

实行公开提名，有效提高选民对候选人提名的参与度，以改变“领导内定、群众陪演”的做法，避免上级政府或党支部对选举的操纵。

3.4    限制代理投票

逐步实行居住地选举原则，即可克服委托投票和函投的缺陷，也能保护流动人口的选举权。

3.5    加大监督和查处力度

程序民主是各项民主制度赖以建立和有效运作的前提和基础。因此要明确乡镇政府的监督职责，规范乡镇政府介入选举的手段和行为，保证介入的适度性和合法性，到位不越位。要对候选人加强警示教育，对候选人提名、竞职演说、投票选举等关键环节进行全过程跟踪监督，杜绝拉票贿选现象;对选举中的违法乱纪问题，发现一起，查处一起，形成强大的威慑态势。

[参考文献]

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