乡镇政府选择性治理模式

温翔慧

[摘要]2017年中共十九大提出乡村振兴战略，国家对乡村发展重视度高，乡镇政府作为国家政策的直接落实者对乡村发展起着至关重要的作用。探索乡镇政府选择性治理模式形成的影响因素，总结目前乡镇政府选择性治理模式的基本特点以及存在的问题，对研究乡镇政府和农村发展具有理论意义和现实价值。

[关键词]乡镇政府;选择性治理;专项资金

[中图分类号]D422.6[文献标识码]A

1    问题的提出

2017年10月中共十九大提出要实施乡村振兴战略，坚持中央统筹、省负总则、市县抓落实的工作机制。2020年我国要实现全面进入小康社会的目标，农村的发展对于全面进入小康社会具有关键作用。在农村的全面发展中，乡镇政府处于指导性地位，乡镇政府是我国行政机关的末端，是国家行政机关连接农村居民的关键节点，在国家机关和农村基层社会起着承上启下的作用。乡镇政府的治理模式影响着其服务乡村社会的质量和农村社会发展的效果。因此，对乡镇政府治理模式的研究具有理论价值和现实意义。

2014年7月16日李克强总理在国务院常务会议上指出，一些政府机关在落实上级政策时存在推诿扯皮，故意延迟办事效率等行为，一些政府工作人员缺乏责任意识，存在懒政不作为等行为，有的形成选择性落实，象征性执行的作风。目前，乡镇政府选择性治理的行为具有普遍性，根据不同的行为特征类型，形成选择性治理模式。

2    乡镇政府选择性治理模式的概念

2009年吴理财教授第一次提出选择性治理这个概念，界定为农村基层政府在一些有利于自身利益发展的事情上表现出超强的行动能力，对于有利于自身发展的事情就抢着做，对自身发展不利或者没什么影响的事情就不作为或者应付差事，这种治理实践叫做选择性治理。刘宁（2015）指出乡镇政府在上级政府统一性和整体性的政策下，当地农村居民的部分需求上级政府还没有以政策的形式落实下来，根据所辖农村社会情况和自身利益诉求以及乡镇政府所能支配和运用的资源，乡镇政府会有选择性地管理乡村事务渗透公共权力并在乡村社会中起着领导性的作用，这种治理行为形成了选择性治理模式。李世敏（2016）指出乡镇政府是农村社会治理中的压倒性力量，选择性治理虽然在所处情况下一定程度上推进当地经济的发展和上级政策的落实，但是其偏离服务型政府的职能和目标，只是在目前社会条件不成熟，乡镇政府职能不完善的产物，在中国社会发展的趋势下会转变。

综合各位学者的研究，乡镇政府选择性治理模式是指乡镇政府的工作人员在农村社会的治理中，既考虑上级政府的政策指令，也考虑乡村社会发展情况及乡村居民的需求，乡镇政府发挥主观能动性，在当前政治体制、财政情况、政绩考核多重因素下，选择有利于自身利益的事情实现乡村治理。选择性治理在乡村治理中具有普遍性，进而乡镇政府在乡村社会治理中形成选择性治理模式。上级政府的政策具有统一性整体性的特点，而各个乡村却基础设施完善程度不同，村民素质不同，乡镇政府结合所辖区域情况进行选择性治理，在一定程度上实现制度创新符合乡村发展的积极效果，但是也带来歪解政策，农民实际需求被忽视，乡镇政府自身利益膨胀等负面影响。

3    乡镇政府选择性治理模式生成的现实条件

3.1    乡镇政府财力羸弱下的主动选择

在2006年农业税费废除前，乡镇政府的财政收入包括预算内收入，预算外收入和非预算收入。预算内收入由农业的四种税、大部分地税和小部分国税构成。预算外收入由行政性收费、上级政府的专项资金、罚款等构成。非预算收入由借款、行政性收费构成。2006年废除农业税后，原来乡镇政府财政收入主要部分农业税丧失，中央政府发文严令静止行政性收费、集资等行为。税费改革后，乡镇政府的财政收入由上级政府的转移支付制度下派资金、专项资金和部分地税国税构成，乡镇政府财政的主要支撑是上级政府转移支付制度下的专项资金和项目资金。乡镇政府用上级政府下拨资金维持政府运作的日常开销和工作人员的工资发放，但向辖区居民提供公共服务却显得捉襟见肘。乡镇政府在财政严重匮乏的情况下，把主要精力放在招商引资等能改善乡镇政府財政和显现政绩的工作上。国家还以专项转移支付的手段以项目制的方式来保障农村公共产品的有效供给，项目制会给当地政府带来大量资金和上级政府的配套帮扶，争取项目也是乡镇政府炙手可热的追求。乡镇政府在当前的财政体制下，忙着向上级政府“跑钱、要钱”，向上级政府申请项目，疏于对自身服务型政府职能的履行和完善。

3.2    在压力型的行政体制和不合理的考核机制配套结合下激化

压力型体制是指上级政府给下级政府下达指标并对指标完成的情况进行评价和奖惩，上级政府对下级政府单向的权力问责并决定下级政府的奖惩情况，所以下级政府会想尽各种办法完成上级政府布置的指标体系。指标体系中最重要和常见的指标是经济指标和社会指标，对于社会指标中的上访人数指标往往采用一票否决制，一旦这个指标没有完成，就对下级政府的政绩全部否定。政府工作人员的考核指标目前普遍围绕着经济增长和维稳，考核对象主要是上级政府的工作人员而不是政府为之服务的居民群众，民众和政府向上疏通的民意渠道不健全。乡镇政府为了自身的发展凸显政绩，往往会关注上级政府的指令而选择性忽视居民群众的意见和需求。中央政府重视公共产品的供给和公共服务的提供，上级政府却没有把它作为重要的考核指标，考核体系以经济发展和维稳为决定性因素，进一步促进和激化了乡镇政府为了自身发展也兼顾所辖区域的发展作出的选择性治理行为模式。

3.3    发展不成熟的乡村社会结构

乡村社会受到非正式的制度、社会网络关系和非正式权力结构关系的影响，这些因素同样也会影响国家资源与精准扶贫对象的有效对接。目前村民的受教育程度普遍较低，社会组织发育不足，大部分村民对政治参与和上级政府的政策落实采取政治冷漠的态度，乡村精英在连接乡镇政府和农村其它居民发挥着关键作用。乡村精英包含政治精英，如村庄中村委会成员和党员;社会精英如受教育程度较高的村民;经济精英是村庄中经济实力较强的村民，乡村精英的社会地位较高，社会动员能力强，与上级政府的对接能力强。乡村精英通过两种方式影响乡镇政府的治理行为。第一，政府和居民沟通较少信任程度较弱，乡镇政府对某乡村实施项目前，乡村精英对村民可以进行项目政策解读和项目动员，使居民全力接受和配合项目的引入与实施，乡村精英会影响乡镇政府进行项目扶持村庄的选择。第二，乡村精英对项目的承接能力强，比如产业扶贫，进而有利于乡镇政府政绩的提高。乡村精英丰富的社会资本和高层次的人力资本复合使得他们成为乡村扶贫的核心，并在理性经济人下对乡镇政府的行为进行影响。

4    乡镇政府选择性治理模式已普遍形成

4.1    乡镇政府选择性治理模式的影响

选择性治理行为不是某个乡镇政府采取的行为也不是乡镇政府采取的某个行为，而是全国乡镇政府都会采取不同种类的选择性治理行为，所以乡镇政府选择性治理行为具有普遍性，在现在的乡村社会环境和行政体制下，乡镇政府形成了选择性治理的模式。乡镇政府通过国家专项资金提供农村公共产品和完善农村公共服务，乡镇政府在利用上级政府下拨资金时会截留部分资金用作乡镇政府的运转开支。乡镇政府对村庄进行项目建设时，在选择村庄时会考虑村庄的基础设施发展状况，村民能力和配合情况，基础较好的村庄在参与每次项目竞争时成功率都会高于其它村庄，这样进一步加大了贫富差距，增加了社会的不稳定因素。乡镇政府在运用上级政府转移支付的资金时，选择性地把资金运用到基础设施建设如修路修建广场等凸显政绩的标志性工程上，而规避产业扶贫等项目，产业扶贫有失败的风险，有损乡镇政府的政绩。乡镇政府的工作人员作为理性经济人，在乡村治理中对治理对象的选择和治理办法的选择都会渗透自身的利益，虽然乡镇政府的选择性治理模式会给乡村发展和我国政治现代化建设带来一些问题。

但是选择性治理模式也有其积极的方面，在中央政策具有统一性和一致性的背景下，各个乡村发展程度不同，辖区居民的需求也不尽相同，选择性治理模式在一定程度上实现了制度的创新和政策落实促进乡村发展。中国的农村发展差异巨大，东西部差距，贫困村和精品村的差距。乡镇政府的规模结构和財政实力也存在很大的差异。国家乡村振兴战略下政策具有全局性和统一性，一些乡村很可能对国家政策的需求度不高，而自身亟需解决的问题又得不到上级政府的关注，乡镇政府就根据上级政府下达的政策有选择性策略性地对政策进行落实，显示了乡镇政府的主观能动性和应变能力，使得国家政策能够更大程度地惠及乡村。

4.2    乡镇政府选择性治理模式的矫正发展

选择性治理是一种中性的治理模式，找出其问题的漏洞并进行研究和规制，避免其负面影响的产生，也促进其发挥积极作用。要克服乡镇政府选择性治理的弊端，必须疏通民意反应机制，扩大民众的参与程度，真正落实服务型政府建设。首先扩大民众参与，改革乡镇政府的考核机制，把居民满意度作为重要的考核指标，建立起上下级联合考核的问责机制。其次，强化乡镇政府的治理能力，乡镇政府在履行服务型政府职能时应当具有配套的财政和人事能力，在法律制度健全的条件下，更好地服务人民群众。最后，乡镇政府的工作人员要树立长久和正确的政绩观，不要有急功近利的心理。目前的社会条件下促使乡镇政府形成选择性治理模式，保留其积极方面，也要跟进措施修正其消极影响。

[参考文献]

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