乡镇政府依法行政的困境与出路

邱晓华

[摘要]乡镇政府是我国在广大农村地区设立的最基层的政权组织，处于依法行政的第一線，堪称行政系统的“神经末梢”。乡镇政府在行政管理和行政执法的实践中，常常出现越权行政、暴力执法、行政不作为等违法行为。对此，应当夯实基层队伍建设，加强法治宣传教育工作;深化行政体制改革，破除体制性障碍;建立健全相应的激励机制，增强乡镇干部依法行政的积极性。

[关键词]乡镇政府;依法行政;行政体制;激励机制

[中图分类号]D922.1[文献标识码]A

2014年十八届四中全会是自建党以来，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国。2017年党的十九大将全面依法治国列入“十四个坚持”，成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。依法行政在依法治国中处于核心地位，而处于行政管理、行政执法最前沿的乡镇政府，其是否能依法行政、严格执法，更是依法治国能否实现的关键所在。

1    乡镇政府依法行政存在的问题

1.1    越权行政

乡镇政府非法干涉村民自治。根据我国《村民委员会组织法》的规定，村民自治是农村社会的一项基本权利。乡镇政府不得随意干涉村民自治范围内的事项。但是，乡镇政府与村组织之间的关系在实践中常常被扭曲为行政隶属关系。农村社会的自治事务诸如村委会成员的选举往往受到乡镇政府的干涉;违背经济规律，强迫农民进行农业生产和市场交易。在政绩和利益的驱动下，许多乡镇政府不顾经济发展规律，将本应由市场调节来解决的事务纳入管理范围，不尊重农民的意愿，运用行政命令和强制手段推进工作。如强行农业产业结构调整、强行推广某种农作物种子以及强迫农民流转农村土地等等。

1.2    暴力执法

推行依法行政，切实做到严格规范公正文明执法，是我党长期以来倡导和强调的政策方针。但是，乡镇政府在执法过程中，行动过激、暴力执法的现象屡禁不止。有些乡镇干部执法为民的意识淡薄，执法方式简单粗暴，奉行“吹胡子，瞪眼睛，抡拳头”的作风。尤其是在征地拆迁或收缴款项中，一遇阻力，便调集“小分队”或派出干警对付农民，甚至与农民发生肢体冲突，抓人打人现象时有发生。

1.3    行政不作为

当前，在全面从严治党和反腐倡廉的高压态势之下，许多党员干部在行使职权之时保持高度的戒备之心，开展工作缩手缩脚，害怕工作出现失误而被追责。一些干部把为官不易当作“反常”，把为官不为当作“老道”，把“只要不出事，宁愿不做事”当作生存之道。为官不为、懒政怠政现象已成为当前党员干部队伍建设的一大顽疾。一些乡镇干部在主观上没有认识到自身工作的重要性，对待工作的态度是消极怠慢，做一天和尚撞一天钟，得过且过，不认真履行应尽的职责。

2    乡镇政府依法行政困境的成因分析

2.1    乡镇政府干部队伍薄弱

由于乡镇工作条件艰苦、工资待遇较差、晋升空间受限，以致于许多年轻优秀的、业务能力强的乡镇干部流失。乡镇干部“出多进少”，干部年龄老化的问题比较普遍和突出。这部分老干部由于受教育程度不高，理论功底薄弱，知识更新的速度迟缓，思想观念陈旧，习惯采用老经验和老办法处理问题，难以适应时代发展的需求和新形势的挑战。尤其是在全面推进依法行政的背景下，乡镇干部的法律素养显得尤为“捉襟见肘”。乡镇干部中法律科班背景的极少，大多没有接受过系统的法律教育。加之“目前实行的普法教育，大多数是以短期培训和自我学习为主。 一些地方的普法教育似乎就是每年发一本普法读本，即使是每年的国家公务人员普法考试也往往是‘为考试而考试，流于形式，成效不明显。”当前大部分乡镇都有几十名干部，有的达到上百人，但有行政执法资格的人员一般不超过 10 人，执法队伍十分薄弱。

2.2    不合理的县乡政府关系

我国县乡两级政府关系的不科学、不合理主要是由两个方面的因素造成的：第一，行政层级单向连接模式的制度缺陷;第二，县级政府在处理县乡政府关系过程中的行为失范。现代国家的行政系统各层级之间的连接主要有两种模式：一种是双向连结模式，即从金字塔的顶部到金字塔的底部是通过两套相互对应的规则把各层级的机构有机地粘合在一起的，既有从上至下的命令指示规则，也有自下而上的请示汇报规则;二是单向连结模式，即行政机构层级之间的连结线路上是单向的，即强调从一个方向至另一个方向的连结线路。二者最大的区别在于下层机构是否有法律上的或者合法的独立意志，独立服从法律、 服从管理事务的权力。显而易见，我国县乡政府之间的关系属于单向连接模式。在这种模式之下，县级政府享有对乡镇政府的绝对领导权力，乡镇政府的独立性受到压制和限制。另一方面，在具体的行政过程中，我国县级政府长期以来对乡镇政府保持着高压态势，乡镇政府时时刻刻都受到来自县级政府施加的各种压力，从而加剧了县乡政府关系的失衡和扭曲，并逐渐形成一种“压力型”的层级运行机制，给乡镇政府依法行政带来了巨大的负面影响。首先，它抑制了依法行政观念和法治意识的培育和成长。受压力型行政体制的作用和影响，完成县级政府下达的行政任务是乡镇政府的第一要务。因为县级政府的考核指标直接决定了乡镇干部的仕途。而依法行政、依法执法等工作事项对于乡镇政府来讲，其重要性只能屈居其次。而且，当完成上级交代的行政事项与依法行政相冲突的时候，乡镇干部更倾向于前者。因为如果没有完成上级的指标任务有可能葬送自身的前程，而如果违法行政，则有可能得到上级政府的开脱和从轻处分。因此，在这种机制之下，乡镇干部的权力观念要高于法治观念，无法培育和形成法律至上的意识。其次，它是导致乡镇行政主体违法行政的重要诱因。压力型行政机制在给乡镇政府传导强大压力的同时，必然会削弱县级政府对乡镇政府的“制动力”，也即上级政府对下级政府监督制约力被弱化。乡镇政府要迅速高效地完成上级政府下达的任务指标，难免违法行政，甚至采取过激的手段来推进工作。上级政府如果需要对此违法行为进行纠错，就要权衡违法行政与任务指标完成情况这二者之间的分量。如果不到必须要纠错的必要，县级政府更愿意容许或默认乡镇的违法行为，这种行动策略一旦反复进行，达成重复博弈，就必然诱发乡镇政府违法行政。

2.3    乡镇政府依法行政缺乏有效的激励机制

首先，外在激励有限。受传统组织人事管理理念的影响，我国对公务员的外在激励重视程度不够，身处行政系统最底层的乡镇干部，更加没有将其作为需要培育和激发的人力资源。另一方面，我国的经济发展水平决定了我国政府掌握的物质激励资源是难以满足庞大的公务员队伍，对于人口数量占据高比重的乡镇干部来说，所分享到的激励资源更为有限。一部分地理位置偏远，经济发展落后地区的乡镇政府的财政状况仅仅够维持乡镇政府正常的运转，甚至一些贫困地区连最基本的开支都无法保障，那么就更别提对其公务员的增资政策的贯彻落实了。在现代社会，我国经济发展速度迅猛，人民生活水平和收入水平明显提高，而乡镇干部的工资水平涨幅远滞后于房价和物价的飙升。与体制外的劳动者相比，收入差距不断被拉大。随着社会的发展，乡镇干部的工作压力却越来越大，可谓“拿著白菜的钱，干着要命的事”，乡镇干部心理落差也随之产生，严重影响了工作的积极性。除此之外，在干部的考核、晋升、培训等方面，由于我国相关法律制度的不完善，其激励作用并没有得到有效的发挥。其次，内在激励不足。当前，我国对培养公务员的内在激励缺乏研究和关注。实践中，公务员的内在激励的效果取决于公务员本人对政府工作目标的主观认同程度。然而，一些乡镇公务员没有正确定位自己的角色，有些人甚至还停留在公务员就是“父母官”这种思想阶段。强权意识严重，“唯权力是从、以权力说话”，而且工作方法简单，态度粗暴蛮横。这种严重的“官本位”思想致使许多乡镇干部在实际工作中秉持官僚主义的作风，对服务型政府、法治政府、廉洁政府等价值理念无法产生高度的认同感和尊崇感，内在激励失效。

3    乡镇政府实现依法行政的路径探索

3.1    夯实基层队伍建设，加强法治宣传教育

“基础不牢，地动山摇”，乡镇政府实现依法行政，需要从基础工作抓起，重点是要抓好，基础队伍建设和基础的法治教育工作。

3.2    深化行政体制改革，破除体制性障碍

解决当前县乡两级政府非正常化关系困局的关键是要在法律上重构两级政府之间的关系，使其走向规范化和正常化。首先，县乡两级政府的职责权限必须在法律上设置一条明确具体的界限，避免权责交叉和权责不清现象的产生，尤其要明确县级政府的权力并对其加强约束。因为一旦有模糊地带出现，县级政府就会凭借其处于行政上级的优势，强迫乡镇政府就范，两级关系就必定被扭曲。其次，建立健全相关的问责制度。实践中，乡镇政府的许多违法作为根源都是上级政府不断施压所致。当上级政府出现突破或超越职权界限的行为，应当启动问责机制，追究相关人员越权行政的责任。

3.3    建立相应的激励机制，增强乡镇干部依法行政的积极性

（1）加大外在激励资源的投入。公务员的工作态度、工作作风以及工作的积极性是与其收入水平和生活水平成正相关性的。我国应当建立一套乡镇公务员的工资调整机制，使公务员工资与社会平均工资保持在一定的比例范围之内，并且依据每年的物价水平并结合国家的财政情况实时地调整公务员的工资。另外，由于我国乡镇干部的工作条件较为艰苦，工作任务繁重，服务对象多、范围广，付出多于收入。这就需要在政策上对乡镇干部的福利待遇予以适当的倾斜，增加其工资津贴、医疗补贴，享受带薪休假、改善食宿条件等，消除乡镇干部的后顾之忧，提高乡镇干部依法行政的积极性。另外要推进以依法行政为主要内容的政府绩效评估制度。对乡镇政府的考核重点从注重经济发展、招商引资、项目建设等方面向推进依法行政和建设法治政府转变。（2）探索提高内在激励的管理制度。一是探索实行心理契约管理制度。心理契约是乡镇公务员和乡镇政府之间的联系纽带，一方面，乡镇干部根据自身的情况，表达自己的需求和希望;另一方面乡镇政府也提出对乡镇干部的要求，双方经过平等协商之后订立心理契约。心理契约是对乡镇干部进行奖惩的依据。乡镇政府和乡镇干部均需按照心理契约的内容做出相应的调整和规范，共同推进依法行政管理目标的实现。二是探索建立乡镇干部职业生涯规划系统。由于每个个体的价值观、兴趣爱好、职业专长等方面存在差异，对职业目标和发展空间有不同的追求和愿望。因此，充分了解每一个乡镇干部的职业需求，探索建立科学合理的乡镇干部职业生涯规划系统，帮助乡镇干部树立正确的职业目标，完善职业规划，使综合管理能力强、精通经济、农业、环保、法律等方面的专业技术型人才能够在自己的岗位上各司其职、各尽其才，增强整个乡镇干部队伍的生机和活力，不断提高工作效率。

[参考文献]

[1] 吴传毅.基层政府依法行政的对策研究[J].中共中央党校学报，2010（14）：72-75.

[2] 姚锐敏.全面推进依法行政视角下的乡镇行政体制改革研究[J].中州学刊，2013（5）：5-9.

[3] 张淑芳，关保英.依法行政内在阻却因素析[J].湖北民族学院学报，1999（2）：1-5.

[4] 王曙光，黎秋晨.乡镇公务员职业道德素质的缺陷及转型路径[J].经济研究导刊，2012（5）：215-217.