农村土地综合整治中的农民权益保护问题研究

陈乐宾

[摘要]农村土地综合整治是有效提升农村土地资源利用效率、推动实现农业现代化、统筹城乡发展与推动实现乡村振兴战略的重要手段，在目前各地纷纷开展农村土地综合整治的过程中，农民权益保护的问题逐渐突显。研究构建了包含经济权益、分配权益、居住权益、环境权益、治理权益和保障权益等在内的土地整治中农民权益保护评价体系，初步探讨了现实中存在的农民权益保护问题，并从理论上通过“权利（力）—利益—机制—能力”分析框架定性剖析了农民权益受损的原因，在此基础上，提出加强农民权益保护的对策与建议，为进一步科学地、可持续地推进农村土地整治提供参考。

[关键词]土地整治;农民权益保护;问题;建议

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A

1    引言与文献回顾

中国改革开放近四十年来，随着工业化、城镇化的不断推进，城乡土地分治的“二元结构”，带来了农村发展特别是农村土地利用方面的许多现实问题。深入开展农村土地整治，既是解决中国农村资源、环境、社会、经济诸多问题的现实要求，也是推进新农村建设和统筹城乡协调发展的战略选择。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。新时期农村土地综合整治工作应当主动对接乡村振兴战略，根据土地整治主要矛盾的变化，着力推动土地整治工作转型升级，更科学更可持续地为农业农村发展服务。

农村土地综合整治本质上是对农村土地资源的重新配置与调整，通过合理的规划布局、基础设施建设等手段来提高土地资源的利用效率进而推动农业农村发展。自国家大力推动土地这一工作以来，土地整治对保护耕地和基本农田、盘活农村存量集体建设用地、保障发展基础，尤其对统筹城乡一体化发展、推动农业现代化起到了重要作用，然而，各地不断探索的有益实践过程中也暴露出种种问题，如整治规划相对落后、土地整治项目资金来源缺乏、过度依赖政府推动、市场化不足、重经济轻生态等问题。本研究认为最重要的是在农村土地综合整治中的农民权益保护问题，虽然在国家层面上已经强调开展农村土地综合整治要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首要地位，但在土地整治实践过程中，各地层出不穷的矛盾焦点事件（如农民“被上楼”、收益分配的不合理、强拆强建等现象）均表明这一原则并未得到很好的贯彻。农民合法权益的保护问题仍将是将来一段时间内土地整治工作绕不开的话题，也是实现农村土地综合整治根本目标的关键所在。

已有学者针对农村土地综合整治中的内在驱动力、利益相关者关系等进行了探讨，邹伟等（2013）从经济、社会、政治3个方面分析了农村土地综合整治的内在驱动力，理论上揭示了农村土地综合整治对社会经济的积极影响，进而对农村土地综合整治进行了理性思考。董欢（2014）在土地整治利益相关者分析的基础上认为不合理的利益分配导致农民利益受损将影响我国农村土地综合整治的可持续性。因此，基于农村土地综合整治极强的内在驱动力与由利益相关者分析中得到的农民权益保护在土地综合整治中的重要性，本研究认为对我国农村土地综合整治中的农民权益保护现状进行评价，发现问题并剖析其深层次原因进而研究提出加强土地整治中农民合法权益保护工作的对策与建议具有重要的现实意义。

2    土地整治中农民权益保护内涵与现状

权益是公民受法律保护的权利和利益，农民权益是农村居民作为社会成员、凭借国家公民资格根据法律规定应享有的权利和利益。农民权益是涉及多方面的，已有研究对我国农民权益的内涵进行了概括和讨论，宋才发（2009）认为，农民的土地权益是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民主权利与获得物质权益的总称;吴志刚（2012）认为，农民土地权益是农民基于土地所享有的权益，而不是农民享有的土地权益，它不仅包括农民土地经济权益、土地政治权益、土地社会权益和土地文化权益等实体权益，还包括农民土地程序权益;马广超（2015）将农民权益定义为：农民作为中国公民所享有的受法律保护的权益，包括经济权益、政治权益、社会文化权益、生态环境权益等。

由此，本研究认为农民权益是涉及多方面、多个层次的问题且具有极广的内涵。结合前人研究，从土地整治的过程与角度来看，本研究提出包含经济权益、分配权益、居住权益、环境权益、治理权益、保障权益等在内的土地整治中农民权益保护评价指标体系与内涵。其中经济权益指土地整治中农民直接或间接经济收入的增加，以及涉及到的影响农民家庭经济水平等方面的权益;分配权益指土地整治中农民作为集体经济组织成员应当享有的从农村集体土地增值中获得一定比例收益的权益;居住权益指通过土地整治涉及农村居民居住状况改善的权益;环境权益指土地整治中农民通过村庄环境整治在村庄环境状况、农业生态环境与资源状况等方面的权益;治理权益指在土地整治过程中农民作为主体地位应享有的知情权、参与权、表达权和监督权等权利;保障权益指土地整治后农民的就业和社会保障等方面的合法权益。土地整治中农民权益具体内涵如表1所示：

从现实中各地开展的农村土地整治来看，农民权益受损主要表现在以下几个方面。一是借城乡建设用地增减挂钩之名，片面追求增加城镇建设用地指标，擅自扩大规模，对农村的土地整治没有落到实处，从而损害农民合法权益;二是违背农民意愿，大搞强拆强建，大肆圈占农村集体土地以謀求地方财政收入的增加;三是置农民生活生产需要于不顾，片面强调腾退村庄用地，逼农民上楼，从而导致的农民切身利益受到损害;四是补偿安置机制不合理，尤其是宅基地的置换补偿等缺乏对农民权益的综合考量，造成部分地区农民的强烈不满。总之，这些行为都违背了农村土地综合整治中的农民权益保护的目标，对农民的经济权益、分配权益、居住权益、环境权益、治理权益、保障权益等都造成了极大地损害。

3    土地整治中农民权益受损的原因分析

在对农民权益的内涵进行分析概况的基础上，结合我国部分地区在开展农村土地综合整治过程中出现的主要问题，本研究尝试从“权利（力）-利益-机制-能力”的分析思路剖析解释农民权益未能得到应有保护的原因，不同的权利（力）地位下，不同群体存在各异的利益追求，权利不对等也意味着差异性的决策权重，从而在土地整治的各项机制设计中难以兼顾各方需求，导致利益分配的不均衡，最后由于农民自身的维权能力不足，综合导致权益难以得到有效保护。因此，本研究认为，权利（力）的失衡、利益的沖突、机制设计的缺陷以及农民自身维权能力不足是导致土地整治中农民权益受损的主要原因。

3.1    权利（力）的失衡

权利的失衡突出表现为在土地整治过程中，政府的行政权力发挥了决定性作用，地方政府依然是土地综合整治项目的主导，拥有决策权，项目从规划、设计到项目融资、实施再到项目完成、验收都由地方政府部门完成，农村集体、其他市场组织等均处于被动地位难以发挥作用，即政府和集体、农民之间的权力和权利对比出现失衡。在此背景下，地方政府依靠强势权力势必会更多为其自身利益考虑，从而难以周全农民合法权益，特别是在一些地区的土地整治项目中，政府在当前以GDP为核心的地方考核体系下，受政绩效应的驱动，容易滋生土地利用的短期行为，利用行政权力肆意占用农村集体土地，进而出现地方政府与农民争夺土地资源的现象。

3.2    利益的冲突

农村土地综合整治涉及利益主体众多，且各主体间存在不同的利益偏好，极易引发利益冲突，而在此过程中农民由于处于弱势地位，权益极易受到损害。土地整治过程中中央政府、地方政府、投资开发商、农村集体经济组织、农民都是重要的利益相关者，在缺乏必要的制度约束条件下，不同利益相关者的不同利益偏好必然引发利益冲突，而通过土地综合整治不断攀升的土地增值收益又必然导致不同利益相关者之间的利益分配冲突趋于激化。尤其是农民作为农村土地整治的主体却处于弱势地位，在多方博弈的过程中，利益受损成为必然。

3.3    机制设计的缺陷

土地整治中相关的作用与推动机制设计的缺陷同样是导致农民权利受损的重要原因。主要包括土地整治缺乏统一的法律体制约束，相关工作并没有在法律层面上进行严格规范，农民权益保护缺乏法理依据;政府主导的推进机制，资金来源的单一，绩效考核机制缺乏;农地及建设用地整治中缺乏对农民利益的重点考虑，退出补偿机制的不合理安排运作;公众参与和监督管控机制尚未建立，土地整治工作缺乏社会参与和监督;农民利益表达机制不健全。

3.4    农民自身维权能力不足

农民自身维权能力不足也容易导致权益受到损害。维权能力应包括信息获取、利益表达、参与整治、监督问责等方面的能力，其中村民的参与意识会在很大程度上影响到农民自身的维权能力。农民公众参与意识相对淡薄，公众参与机制不完善，在这样的环境下，地方政府与项目管理者更倾向将自身的主观意愿加入土地整治项目，农民既缺乏参与意识，又缺乏维权渠道，政府、项目管理者以及农民之间的矛盾无法及时解决，农民权益问题则更难以保障。加之普遍存在的“搭便车”效应，极易导致农民集体行动失效或失败。

4    土地整治中加强农民权益保护的对策与建议

4.1    平衡权利（力）地位，缓解利益冲突

正确处理好政府、集体与农民之间的权利利益关系，寻求多方权利与权力的均衡，更多地发挥市场机制在推动农村土地综合整治中的作用;明细土地产权，切实保护农民土地财产权益;建立多种利益主体公平的共同参与机制和合理的利益分配机制。

4.2    健全农村土地整治推进机制

从法律与规划层面上加强对农村土地综合整治的统一约束与管理，科学合理制定土地整治规划;健全并丰富融资渠道，建立长期的多元化高效融资体系;建立科学的政绩考核机制，促进地方政府正确运用土地整治政策;改进宅基地退出补偿安置机制设计，确保农民利益不受损。

4.3    坚持农民在农村土地整治中的主体地位

充分尊重农民意愿与主体地位，发挥农民在土地整治中的应有作用，切实保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权;畅通利益表达渠道，确保农民利益诉求得到合理表达与体现;允许农民分享一定比例的土地整治后产生的土地增值收益，保障土地整治成果与农民共享;建立土地整治公众参与机制，为农民获取信息、表达意愿提供有效渠道。

4.4    建立全面的农民权益保护体系

关注并建立针对农民经济权益、分配权益、居住权益、环境权益、治理权益、保障权益等在内的全面的农民权益保护体系，从各个层次关注农民利益诉求，切实把维护农民合法权益放在首要地位。

5    结束语

农村土地综合整治是推动实现乡村振兴战略的重要手段，在未来相当长的一段时间内还应当重点推进，在此过程中尤其要更加注重农民权益的保护，切实做到该项工作以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首要地位。通过研究分析，土地整治中应当综合全面保护包括经济权益、分配权益、居住权益、环境权益、治理权益和保障权益等在内的农民合法权益，通过多种途径切实加强农民权益保护，保障农村土地综合整治工作科学可持续的推进，以助力农业现代化建设，为统筹城乡一体化发展、实现乡村振兴战略而添砖加瓦。

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