耕地抛荒与休耕辨析

罗拥华

[摘要] 当前我国一边努力治理耕地抛荒，同时也开始实施轮作休耕，引发人们关注。耕地抛荒与休耕有相通之处，但是其本质区别在于：前者一般是单个农户自发的、分散的选择行为，而后者往往是政府有组织、有程序的制度化行为。我国现在面临种种耕地抛荒治理困惑，同时也产生了强烈的对休耕制度的现实需求。促进耕地抛荒向休耕转换，既可以达到巧妙治理抛荒的目的，又可以为国家休耕制度的建立提供实践基础。

[关键词] 耕地抛荒；休耕；粮食

[中图分类号]F33.11 [文献标识码]A

耕地抛荒现象自改革开放以后实行家庭承包经营制度以后不久就开始出现，直到目前为止仍然得不到妥善解决。它与“谁来种地”、“农村空心化”等问题交织在一起，成为了我国“三农”领域的典型病症。因为与国家粮食安全问题高度关联，耕地抛荒现象也一直受到社会各方的关注。然而，自从2016年5月开始实施《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》以来，轮作休耕问题陡然之间走进了人们的视野，把它作为研究对象的文献数量也急剧增长。从表面上来看，抛荒使耕地“下岗”了，而实行轮作休耕也是要使耕地暂时“下岗”，两者之间似乎存在相同的意蕴。那么，耕地抛荒与轮作休耕之间有什么相通之处？是否可以把耕地抛荒视为轮作休耕？为什么我国一边努力治理耕地抛荒，而另外一面又开始积极倡导轮作休耕？显然，分析这些问题能廓清人们的认识，减少当前存在的一些理论误解，有助于进一步从逻辑和意图上明确政府的相关政策。

1 耕地抛荒与休耕释义

耕地抛荒俗称“撂荒”、“搁荒”或者“丢荒”，是指土地原本具备耕种条件，但是承包经营耕地的单位或农户不进行耕种，致使土地闲置荒芜的现象。目前学术界普遍认为抛荒有狭义和广义之分。前者是指耕地与其它生产要素尤其是劳动要素完全分离，而完全退出农业生产领域；而后者是指土地与其它生产要素处于一种不充分结合，土地产出达不到生产可能性边界的状态。由于两者辨识度的区别，有些研究者将前者称为显性抛荒，后者为隐性抛荒。对于狭义抛荒而言，尽管容易辨识，但对于到底持续多长时间才可以界定为抛荒这个关键问题，目前学术界和业界并没有明确统一的说法。有些研究者提出以1年为界，例如杨国永、许文兴（2015）。目前来说，这个界限虽然比较合适，但是随着我国经济社会发展对耕地抛荒的容忍程度提高，这个界限可能需要提高。对于广义抛荒而言，显然在实际工作中测度起来非常困难，可操作性比较小。所以，虽然从理论上理解耕地抛荒比较容易，但是要在实践工作中界定耕地抛荒并不是一件容易的事情。尽管如此，为了保证粮食播种面积和产量，稳定粮食供应，我国各级政府一直高度重视耕地抛荒问题，并实施了一系列积极治理的措施，基本上保证了耕地抛荒还没有对我国粮食安全形势产生系统性的威胁。

接下来，什么是休耕呢？ 休耕是指土地所有者或者使用者为达到特定的目标而在一定时段内采取不耕作土地，而使土地得到休养生息方式。根据时间的长短，休耕可以划分为季休、年休和长休。季休是指指可栽种两季或三季的土地减少耕種季数，只栽种一季或两季；年休是指土地体耕持续时间在一年以上的方式；长休则是在较长一段时间（通常是10年以上）放弃土地耕作。由于人多地少，在现有技术条件和家庭经营体制下，要用8%的耕地养活全世界22%左右人口的压力巨大，所以我国考虑的是要如何充分利用耕地，至于休耕的说法在很长一段时间内几乎没有什么讨论的余地，也没有多少实践条件。直到目前为止，休耕几乎成为了美国、欧盟、日本、加拿大一些西方发达国家或地区的专属制度，大量对休耕的研究文献也来自于此。

2 耕地抛荒与休耕的之间相通之处

如果之前的耕种强度高，或者采用不合理的耕作方式，导致耕地不堪重负，那么不论是耕地抛荒，还是休耕，客观上都能阻断地力下降或者土壤污染的进程，使耕地进入自然修复状态，这是两者之间最显著的相通之处，也是将两者进行关联的最大基础。既因为如此，有些研究者在讨论耕地抛荒生态环境影响或者国家粮食安全这些特定的语境中，将耕地抛荒与休耕等同起来，意欲借喻休耕来为耕地抛荒的正向意义辩护。例如，胡峰（2012）认为抛荒是一种类似于发达国家的休耕行为，能够减少对耕地的使用频率，反而是对土壤肥力的一种保护。史铁丑、李秀彬（2013）也认为耕地弃耕相当于采用了休耕的耕作制度，对地力恢复作用显著：能加大土壤的密实度，减小风蚀作用，抑制有机质吹蚀量；还因土壤重新长出植被，根系固定土壤，也减弱风蚀作用，加厚土壤腐殖质层，增加有机质含量。贺雪峰（2014）也明确阐述农户季节性抛荒也是一种土地的休耕，是积蓄地力的一种方式。

此外，耕地抛荒与休耕有可能产生于同一类因素的驱动，这类因素主要是地理环境因素。例如，地形、气候等方面的问题而引起耕地质量不断下降；水灾、旱灾等自然灾害频繁，土地侵蚀严重；土质贫瘠，产量低，改良成本高；水源不足，水利基础设施缺乏，耕作条件恶劣等等。这些因素驱动所形成的抛荒往往被称为“被动抛荒”，与其它类型的抛荒相比，它更容易获得人们的理解。受这些地理环境因素的驱动，同样可以形成休耕，而且具有自然地理因素缺陷的地块也更容易称为首选的休耕对象。例如，上个世纪30年代以来，受农业收入低和土壤侵蚀、洪灾和早灾等自然灾害的冲击，土地休耕便成为美国农业的一项基本政策，以致到目前为止，美国一直是休耕流行范围最广，机制最完善的国家。

3 耕地抛荒与休耕之间的区别

即使单凭直觉，人们大体也能区分这两个概念。可能就是因为这个原因，两个概念的辨析问题往往被忽视，所以目前还鲜有文献明确概括出两者之间的区别。但是，对两者区别的概括至少能够在特定的情境中有效避免人们在两个概念之间进行有意或者无意的偷换。细致考察起来，耕地抛荒与休耕之间存在明显的区别。

3.1 耕地抛荒与休耕所受的根本驱使因素不同

目前，研究者普遍认为我国耕地抛荒的根本驱动因素是经济方面的因素。其驱使的微观机理是：农业种植的会计收益原本就不高，如果扣除农民进城务工就业所形成的高昂的机会成本，则农业种植的经济利润往往是负数，所以具有同样经济理性的农民为了追求家庭收入的最大化，离乡背井前往城镇寻求务工就业的机会，从而放弃农田耕作，造成抛荒。例如，马国忠（2008）、詹琳（2010）、李中豪（2013）、周静等（2016）、戴枚峥（2017）都持有这样的看法。从宏观上来说，农村剩余劳动力的转移不是国家计划的结果，所以很多农户家庭转移后剩下的劳动力不会刚好等于理论上维持农业生产的最优量，而往往是青壮年劳动力过度转移造成家庭承包的耕地无人耕作或者无力耕作。与此不同，休耕往往受保护土地、改善生态环境或者缓解粮食生产过剩等多种意图的驱使。譬如，上世纪30年代开始推行休耕，既有自然灾害影响的原因，也有拯救生态环境的考虑。当时由于盲目的过度开发利用，也没有良好的水土保持措施，耕地生态环境急剧恶化，猛烈的沙尘暴几乎弥漫了美国的中西部。美国政府才出台相应的配套计划，试图防止流失的耕地水土对生态环境造成的恶劣影响。到了1985年，美国通过食品安全法设立“土地休耕计划”（Conservation Reserve Program，CRP），而此时的主要意图是为了缓解农产品过剩压力、稳定粮食价格、保护农场主利益，当然，也兼顾了对减少水土流失，保护土地，维持生物多样性的考虑。日本于1970年开始实施稻田休耕转做项目（Rice paddy set-aside program）也是为了解决水稻生产过剩，避免陷入因供过于求而出现价格下跌进而损害农民利益的境地，而且这个意图一直贯穿到现在。欧盟1988年的自愿休耕项目以及1992年的“麦克萨里改革”也是为了摆脱粮食生产过剩和农民收入降低两大困境。

抛荒向休耕的转换是解决当前我国治理耕地抛荒的一种新思路，非常值得研究。当然难点在于如何转换。目前能做到的转换方式是，可把因生产自然条件恶劣、生态退化严重、污染严重等问题而抛荒发生率较高的区域纳入到国家的休耕计划，把农户被动抛荒转化成国家主动休耕。其实，2016年出台的《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》已经重点在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点，而且逐年增加试点面积。2018年已经计划将一些地下水超采区纳入试点范围，争取在2010年轮作休耕面积要达到333.33万hm2以上。虽然当前国家层面的休耕方案不是直接为了解决耕地抛荒而制定的，但不能否认，它肯定间接地缓解了这些地区耕地抛荒治理的压力，为抛荒的農户找到了一条合理合法的出路。下一步，如果国家粮食供给形势持续宽松，国际政治经济环境保持大体平稳，可以充分借鉴发达国家的休耕经验，着手实施规模化的轮作休耕，鼓励地方启动自主休耕计划，利用新型的约束与激励机制，因地制宜地破解抛荒弃种难题，实现耕地资源的有效利用；同时可以将休耕范围从“不能种”、“难种”的地区扩大到一般性的种植成本高昂的地区，这样不仅可以达到治理抛荒、保护耕地的目的，还可以有效降低我国农业生产成本，增加农产品的国际竞争力。

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