山西省精准扶贫与脱贫问题研究

高曼颖 何云峰

摘 要：我国“十三五”规划中明确指出扶贫攻坚是现阶段我国全面建成小康社会的首要任务，扶贫工作已经上升到国家战略地位，因此要实现全国贫困人口的脱贫、实现小康社会，就必须实事求是、因地制宜地开展精准扶贫工作，通过对贫困人口的识别、管理、帮扶、考核、回访等多种有效措施，确保在“十三五”中后期实现脱贫目标。本文通过对山西省现阶段精准扶贫工作开展的具体现状，结合我国扶贫攻坚的相关思想和政策，讨论精准扶贫工作中存在的问题，并提出建议。

关键词：小康社会；精准扶贫；脱贫；对策与建议

文章编号：1004-7026（2018）04-0011-04 中国图书分类号：F323.8 文献标志码：A

1 山西省精准扶贫的背景及意义

1.1 精准扶贫的背景

“精准扶贫”的时代背景是习近平总书记在2013年11月中旬在湖南考察时作出的“因地制宜、实事求是、精准扶贫、以科学方式分类指导的相关指示。2014年1月中共中央办公厅出台详细的精准扶贫模式的理论设计，从而精准扶贫思想生根。同年3月，两会的召开，习近平主席在会议中强调”精准扶贫“实施的重点策略和瞄准扶贫对象进一步表明精准扶贫理念的重要性。2015年5月十三五的规划，特别把扶贫工作作为一项艰巨的任务来实施，同时加强了科学谋划以及分类施策，确保2020年如期脱贫。而精准扶贫机制首先是以中国制度优势，以科学谋划，分类指导，确定了六个精准的施政方略：通过扶持生产和就业发展一批、通过易地搬迁安置一批、通过生态保护脱贫一批、通过教育扶贫脱贫一批、通过低保政策兜底一批、广泛动员全社会力量参与扶贫。这就是我国当前精准扶贫相关背景。

现阶段我国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段，我国“十三五”规划明确指出扶贫、脱贫攻坚是现阶段我国经济社会发展、全面建成小康社会的重要决定因素，规划指出，我国要在2020年实现七千万贫困人口的脱贫任务。因此各级组织就必须开展精准扶贫、定点扶贫工作，通过精准的帮扶、管理，实现贫困人口的脱贫致富，是现阶段我国社会经济发展的基本要求，也是实现我国全面建成小康社会的重要路径，而山西省作为我国重点贫困区域，因此如何开展精准扶贫、怎样精准扶贫、如何提高精准扶贫质量和效率就成为当前我们亟待研究和讨论的课题。

1.1.1 贫的含义。精准扶贫是粗放扶贫的对称。是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁①。

1.1.2 精准扶贫的特征。“精准扶贫”是“粗放扶贫”的对称。精准扶贫主要针对者是以贫困地区的居民而设定的一项谁贫困就扶持谁的扶贫施政政策。“精准扶贫”主要包括了：精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫理念。具体特征主要在困难群体中在原有的扶贫制度设计存在缺陷，不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，扶贫中的低质、低效等社会不公问题普遍存在。因此，必须运用科学有效程序，修补和完善扶贫体制机制，解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。做到“精准度”使用国家综合扶贫的各类资金、政策，用准用足，用在贫困群众身上，用在正确的方向上，扶到最需要扶持的群众、扶到群众最需要扶持的地方。以科技为指导是突出扶贫重点，引用创新科学机制扶贫。

在落后农村特别是农业基础薄弱、农村发展相对滞后地区，农民增收难是主要特征之一，尤其对于集中连片扶贫区域更要积极推进基础设施建设。例如山西省，在工业发达地区虽然贫困问题得到一定的遏制和缓解，但是大部分农村地区依然处于贫困状态，所以“精准扶贫”针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况，从现实条件出发，理清发展思路，制定符合客观实际的科学扶贫规划，并凝聚社会以及各种参与力量的强大合力，对扶贫对象实施精准扶持，提高扶贫成效；解决突出问题从而发挥重要作用。

1.2 开展精准扶贫工作的意义

1.2.1 开展精准扶贫是全面建成小康社会的途径。推动贫困地区人口脱贫是我国社会主义建设的中期目标，也是我国现阶段尤为重要的政治、民生、社会问题，因此大力推动贫困地区脱贫、开展精准扶贫工作是现阶段我国全面建成小康社会、实现城乡一体化发展、缩小贫富差距、实现共同富裕的根本要求，具有重要的历史发展意义

贫困人口也是我国人口的一部分，要想提升我国整体小康水平，就必须通过带动贫困人口脱贫致富来实现，如果无法解决贫困人口的脱贫問题，那么我们的全面小康社会也无从谈起。通过开展精准扶贫措施，能够有效对我国各地区贫困人口进行定点、有针对性地开展帮扶和脱贫工作，有效减少贫困人口数量，从而直接促进我国人均经济收入的增长，为全面建成小康社会提供持续动力。

据统计，我国2016年度减少贫困人口1 240万人，比2015年的1 442万人有所减少，因此可以说脱贫扶贫已经进入攻坚阶段，大范围、全面的扶贫政策作用已经不太明显，只有通过精准扶贫才能实现对贫困人口脱贫的有效帮助，才能高质量地打赢脱贫攻坚战。

1.2.2 开展精准扶贫是提高扶贫质量与绩效途径。长期以来，由于我国贫困人口的地域化、区域化明显，因此扶贫方式多以政策的形式进行，但是随着现阶段我国贫困人口的减少，政策性的大范围扶贫措施的效率已经不在明显，而且长期以来我国贫困人口多是以抽样、大范围的调查和数据分析为主，对扶贫对象和扶贫政策落实不到位，也出现了许多腐败现象。而通过精准扶贫，可以以科学有效的贫困人口信息筛选、通过对贫困人口的定点追踪和精准扶持，将扶贫款项真正运用在贫困人口的创业、就业、生产、经营等活动中去，才能真正确保扶贫工作的高效进行。

山西省是我国重要的贫困区域，贫困地区、贫困人口数量都全国贫困比例较大，而以往的政策性扶贫是通过对大面积贫困人口的粗略统计和补助、通过对相关产业的调整和控制，来实现批量贫困人口的脱贫致富，而现阶段由于全国贫富差距拉大，山西省贫困地区的贫富差距同样拉大，因此只有通过精准扶贫、定点扶贫，通过详细的数据统计和分析，才能实现对分散贫困人口进行精准扶贫，实现贫困人口的全面脱贫，降低贫困人口数量，提高贫困区人民生活质量。

1.2.3 开展精准扶贫我国新常态经济转型需要。随着当前我国经济发展逐渐进入增速缓慢、财政收入增速降低等新常态，社会发展过程中一些高耗能、产能过剩的企业面临破产、重组，这些企业员工重新进入市场，加剧了当前就业市场的压力，一定程度上也加大了贫困人口脱贫的困难程度。就山西省来说，由于自然条件恶劣，而山西省丰富的矿产资源已经形成牢固的产业链，贫困人口所依赖的自然资源有限，因此现阶段山西省贫困人口分散、区域分散、产业分散是扶贫工作所面临的重点和难点问题，加之现阶段山西省以煤炭为主的产业链受到国家节能减排等宏观调控政策的影响，一定程度上也对地区收入情况产生了影响，使贫困人口通过工业化趋势脱贫的效率降低。

而通过开展精准扶贫工作可以通过对贫困人口的定点、精准帮扶，根据贫困对象的实际情况制定相应的扶贫措施，以提高贫困人口自身发展能力为主，实现脱贫致富而且不返贫的作用。因此可以说精准扶贫也是我国现阶段经济发展新常态下经济转型的需要。

2 山西省现阶段开展精准扶贫、脱贫工作所面临的问题

2.1 贫困对象的识别难

精准扶贫工作开展的前提是需要对区域内贫困人口进行统计核查，确定贫困人口数量以及精准扶贫对象才能有效开展扶贫工作。由于相当长一段历史时期，我国经济发展水平和自然环境的制约，贫困人口的分布、形成、现状以及扶贫政策的落实效率都存在一定的偏差，但是在对贫困人口详细资料的核查中，存在两个方面的难点：第一，贫困人口家庭收入难以确认，其中家庭成员包括具有法定赡养、抚养义务以及共同生活的成员，而在我们现实生活中，许多贫困人口家庭成员的核查成为难题，如在山西省A贫困村，B和C为夫妇两人，由于年老体弱，无实际劳动能力，按照贫困标准的划分，当属贫困人口，但是该夫妇二人有两个女儿，且均已出嫁户口已迁出，如果将其具有赡养义务的女儿考虑在内，则不能认定其为贫困人口；第二，贫困人口的收入难以核算，随着我国城镇化速度的不断加快，外出务工人员不断增加，对这类贫困人口的收入难以核算，另外对于在家务农的贫困人口，由于农作物受人为、气候的影响较大，因此其实物收入也难以准确核算，而且农产品价格市场波动也较大，因此对务农人员的年收入状况也无法精确核查，而贫困人口以及收入的难以核查就容易在扶贫领域产生政策弹性，滋生腐败，是现阶段精准扶贫工作中亟待解决的问题之一。

2.2 贫困对象的标准乱

贫困标准是确定贫困人口数量、贫困程度、帮扶措施等方面的重要依据，也是贫困人口脱贫的重要标准，一般来说，贫困对象是根据贫困标准来核准和测量的，大多是通过人均年收入来计算的，而这种按照人均年纯收入计算的方法仅仅将收入作为核定贫困对象的唯一准则相对来说较为极端，并没有将家庭重大开支计算在内，因此出现了家庭收入在贫困标准之上而开支又远大于收入的实际贫困人口，由于重大事故、医疗等事件导致家庭入不敷出，这类人口也应列入贫困对象之中。而实际的贫困标准的界定缺乏具体性和必要的弹性，出现“一刀切”的极端做法，不利于精准扶贫工作的高效开展。

就山西省来说，山西省朔州市玉石县定于2017年5月30日为扶贫工作登记的截止日期，但是填表日期刻意要求在4.28-5.28之间。其中原因村主任表示不明。而威东村村委会在5月30日组织填报材料，其原因仍不得而知，结果导致了2017年7月3日下午暴雨中一户村民房屋倒塌，造成1人死亡的惨剧，这不得不说是扶贫工作标准混乱的一种直接表现。

2.3 精准扶贫流于形式

很长一段时期以来，由于我国实施粗放式的政策扶贫措施，对贫困区域以政策、资金等多方面进行扶贫安排，因此一些村镇干部在扶贫资金和政策的使用过程中，具有较大的弹性空间，在具体的操作过程中也缺乏一定的透明性，对低保户、贫困户的设置并没有严格按照民主评议的程序进行，对相关亲属、关系户进行低保、贫困优惠制度的落实，并没有真正惠及贫困户，而且在贫困政策以及专项资金的运用方面，也没有严格遵循政策，多数农村地区的低保户、贫困户名额长期受到村干部、乡镇干部及其亲属的霸占，严重损害了村民权益，也导致了国家和政府扶贫效果、扶贫政策的落实不到位，甚至导致村民与村干部、乡镇干部的矛盾加深等现象，阻碍了国家其他政策的落实和推进。

就山西省来说，近年来发生过多起扶贫腐败问题，根据山西省纪委相关通报可以看出，2006年朔州市平鲁区下水头乡中井村原支部书记贪污五保供养款3.5万元；2013年太原娄烦县娄烦镇向阳村村委会原主任通过非法途径骗取国家中粮补贴款，虚报工人工资；2017年吕梁市柳林县薛村镇党委副书记包村帮扶工作流于形式，被省纪委重点警告和处分，另外还有违规使用扶贫款项、违规办理扶贫专项贷款、侵吞扶貧款项、利用包村扶贫等谋私利等等行为和现象，使精准扶贫在个别区域内流于形式，贫困人口并不能得到很好的安置和带动，反而会增加贫困对象对扶贫工作的消极态度，加大后续扶贫工作难度。

2.4 贫困人民参与度低

由于大多数贫困地区的人口密度较低，而且多数青壮年纷纷外出务工，留在本地的多是老弱病残，需要靠在外的子女帮扶才能生活，空巢老人、留守儿童的现象比较常见。另外，由于之前很长一段时期我国扶贫政策落实过程中的腐败现象严重，加之现阶段精准扶贫工作中能够落实到村组的名额有限，因此，多数村民的扶贫参与热情较低。

由于山西省多年来贫困地区众多，贫困人口结构复杂，文化水平相对较低，人们普遍认为精准扶贫和以往的扶贫方式大同小异，都是“关系户”才能拿到名额，因此也就失去了对精准扶贫工作的参与兴趣，因此在扶贫工作人员开展贫困状况调查时，村民的回避、敷衍、消极对待情绪较为严重。当然这种现象的出现也包含了村镇相关扶贫人员和部门对政策和程序的解读不力，使村民无法全民了解精准扶贫的程序和范围，因而错失脱贫机会。

2.5 扶贫资金利用率低

由于现阶段精准扶贫已经上升到我国国家战略的高度，因此山西省各部门各单位都分配了精准扶贫的任务和指标，而且都划拨了一定数量的扶贫专项资金，如民政部门、财政部门、扶贫办公室、水利部门、农业、交通等多个部门都划分有扶贫的任务，因此不同的部门和单位对扶贫计划、标准和扶贫资金的运用都有着一定的差别，而且扶贫资金的使用范围、使用方法甚至使用门槛都有所不同，这样一来就造成了扶贫资金使用分散，对扶贫资金的使用也是参照本部门业务范围内使用，导致扶贫专项资金的使用效率极低，进一步挫伤了贫困人口的参与积极性。

山西省纪委所通报的扶贫问题中显示：2012-2013年太原市天镇县米新关镇惠农补贴款项被长期滞留未发放，导致国家惠农政策落实不到位，扶贫资金闲置；2016年忻州市五台县豆村镇兴坪村党支部书记违规将自己列入贫困户，而且并没有及时统筹发放村民贫困补助款等等，虽然这是山西省纪委通报的个例，但是在山西省整体扶贫工作中，这样的现象很多，包括滞留资金、违规发放资金、违法侵吞资金、扶贫不作为等现象，都是导致扶贫资金利用率低的重要原因，一定程度上也体现了扶贫工作中政策扶贫的短板之所在。

2.6 社会力量参与度低

随着长期以来我国扶贫政策的不断号召与鼓舞，虽然有一部分企业和社会团体不断参加到扶贫事業之中，但是由于山西省贫困人口数量大，自然条件和资源环境恶劣，因此社会力量在扶贫工作中依然捉襟见肘，一方面是由于多数企业发展过程中缺乏社会责任感，认为企业是以盈利为目的，至于扶贫的事情是国家和政府的事情；另一方面，有一些社会组织和企业，对扶贫的概念和方式以及操作程序的认识模糊，虽然热衷于参与扶贫工作，但是却不知道怎么具体开展扶贫工作，因此扶贫效果也不明显；另外，个别地方村组和乡镇在扶贫款项以及扶贫工作的组织和开展中，存在较多的漏洞和腐败现象，导致社会团体和企业失去扶贫的信心，进而影响扶贫工作的高效开展。

3 山西省有效开展精准扶贫、脱贫工作的建议与措施

3.1 科学识别贫困对象

要保证精准扶贫工作的高效开展，保证贫困人口脱贫之后不在返贫，就必须对贫困对象进行精准的核查和掌握，在具体工作实践中，精准扶贫单位和人员需要针对贫困地区的现状，逐户逐人开展访谈和核查，分户建立精准扶贫档案卡，确保每一步骤数据的准确性，精确掌握贫困人口与其他家庭成员的关系以及联系，掌握其大致的社会关系，子女情况等等，对贫困户的主要收入、次要收入、主要开支等方面进行精确统计，并由贫困户签字确认，通过这样逐步逐户逐人的摸排和核查，可以掌握准确的地区贫困信息，以便于制定相应的扶贫措施。

3.2 合理设计贫困标准

通过对贫困地区贫困人口信息的核查之后，需要制定相应的贫困标准以便进行精准扶贫工作，而在贫困标准的制定方面，首先需要根据国家和地区对贫困标准的收入界定进行参考，其次需要将贫困地区的天灾人祸等既发因素考虑在内，将贫困户的收入与医疗、教育、日常消费等方面的支出相结合，另外还需要结合贫困人员的身体素质和教育程度等等，综合评判和制定相应的脱贫措施。

3.3 提高村民参与程度

提高村民对精准扶贫工作的参与程度就需要扶贫相关部门和人员扩大宣传力度，首先，充分利用电视、广播、互联网、微信等各种方式广泛传播和宣传精准扶贫工作的各项政策和基本流程，使村民理解精准扶贫与以往扶贫工作的不同，激发村民的参与积极性；其次，组织工作人员进村入户，对村民进行当面讲解和宣传精准扶贫工作的政策、方针、制度、流程等等；第三，组织群众对精准扶贫对象的进出进行商讨，切实发挥村民民主决议制度，进一步激发群众的参与积极性，也提高村组人民的团结性和凝聚力，为未来扶贫工作的继续深入开展打下基础。

3.4 整合各类扶贫资金

由于现阶段参与精准扶贫的部门和人员较多，而各部门的扶贫措施和扶贫资金的运用又较为分散，因此无法起到对贫困对象的彻底脱贫的需要，在这种情况下，应以县级为单位，优化扶贫资源配置，由扶贫办公室对各贫困区域和贫困对象进行统一的核查，形成明确的贫困人口分布图，然后将贫困人口形成扶贫任务分发到各扶贫单位之中，整合各部门的扶贫专项资金，共同完成对本区域扶贫工作的开展，整合资金优势，在精准扶贫工作中做到定点突破，消除贫困，提高扶贫效率。

2016年以来，山西省省财政对2016年第二批财政专项扶贫资金实行“一因素三挂钩”分配办法，即对我省现行因素分配法中的因素及所占权重进行充实完善，突出绩效考评和脱贫成效结果权重；突出与盘活滞留资金挂钩、与扶贫成效奖励挂钩、与脱贫攻坚重点任务挂钩，着力提升财政资金扶贫脱贫成效。同时，对中央专项彩票公益金支持贫困革命老区扶贫开发资金采取竞争性分配。在各市推荐1-2个符合条件的国家扶贫开发工作重点县的基础上，经过县政府负责人进行现场竞选陈述和专家评审现场打分，最终确定7个项目县。经过公示后，省财政将资金切块下达到县，进一步充实基层脱贫攻坚资金力量。对2017年财政专项扶贫资金，按照因素法与绩效奖励相结合的原则进行分配。因素选择以贫困程度和脱贫任务为导向，向国家扶贫开发工作重点县、摘帽县和易地扶贫搬迁工作开展好的县倾斜，通过五个分配因素——扶贫对象规模、减贫任务、政策性因素、摘帽县和贫困村数，对扶贫成效显著、资金绩效评价好的县给予奖励。同时，明确2016年提前下达的2017年到县资金较上年同期安排到县资金，只增不减。

3.5 整合社会资源参与

社会资源参与精准扶贫工作不仅是我国市场经济发展的重要趋势，也是我国消除贫困、提高精准扶贫工作效率的有效途径，因此在对社会扶贫资源的整合过程中，首先需要加大舆论宣传和引导作用，通过电视、微信、微博等平台，想企业宣传扶贫思想和扶贫政策，提高企业对扶贫工作的参与热情；其次，通过组织和开展相关的扶贫活动，建立企业的扶贫品牌效应，促进企业参与到精准扶贫工作之中，同时也扩大其品牌效应；第三，通过税收杠杆促进企业参与扶贫工作，如企业可以通过扶贫工作的开展取得扶贫成绩从而享受部分税收优惠政策等等；第四，鼓励大学生特别是农村大学生村官、农村致富能手、农村合作社负责人，动员海外华侨、本地退休干部、退伍军人等等参与到家乡扶贫攻坚战之中，共同推动家乡的扶贫致富工作的顺利开展。

大同市2017年6月开展的“扶贫超市”模式，扶贫超市”以社会公众自愿无偿捐助为主导，以贫困县的贫困村为帮扶主体和实施单元，在公共基础设施、助学、医疗救助、劳动力转移、科技扶贫等领域开展具体的项目帮扶，动员社会组织、企业及个人根据能力特点和需求项目情况，自主选择扶贫援助项目。“扶贫超市”的本质是实现贫困群众和帮扶方的精准对接，实现爱心资源配置与社会扶贫效益的最大化，通过这种方式，把贫困村、贫困户需要解决的问题包装成扶贫项目，一件一件将“项目上架”，动员全社会力量与帮扶需求进行无缝对接，有效破解精准扶贫难题。在大同市委提出“扶贫超市”的思路后，市政协积极响应市委号召，先后两次组织动员政协委员中的企业家按照自愿自发的原则，积极参与“扶贫超市”公益性项目的认领，市政协的倡议提到了积极响应。目前，共有包括山西大美之声网络有限科技公司总经理吕志刚在内的29名企业家认领了阳高、广灵、灵丘3个县6个镇12个村的“扶贫超市”公益性项目34个，资金总额189.2万元，劳动力转移人数111人。

因此可以看出，动员和鼓励社会力量参与到现阶段的扶贫攻坚战之中，是现阶段山西省各级政府在精准扶贫工作中的重要方面，只有通过发动广大人们群众，通过人民群众的力量缓解并消除山西省地区贫困问题，才是现阶段精准扶贫的重要方针，只有通过扶贫攻坚的“人民战争”才能最终实现山西省贫困地区最终脱贫致富，走向小康社会，促进我国全面建成小康社会的伟大目标的实现。

结束语

精准扶贫是现阶段我国经济社会发展的重要政策，也是现阶段我国提高人民生活质量，全面建成小康社会的重要路径，贫富差距一直以来都是阻碍我国全面建成小康社会的重要因素，因此通过精准扶贫，科学制定扶贫标准、合理核查贫困人口、提高村民参与程度、整合各类扶贫资金和社会资源的共同参与，必将继续推动精准扶贫工作的高效开展。

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