政府与社会资本合作模式推动机制研究

王丹

摘 要：從本质上来说，PPP项目本身就是一种建立在长期契约基础上的项目综合治理机制。旨在构建一套推动PPP项目顺利实施的动力机制体系，来进一步丰富关于PPP项目可依据的理论基础与实践指导。

关键词：资本合作；基础设施；公共服务

文章编号：1004-7026（2018）14-0009-03 中国图书分类号：G322 文献标志码：A

随着中央层面将政府与社会资本合作模式（PPP）推向战略地位，其在全国各省掀起一阵应用热潮。同时中国经济的发展进入新常态模式，即要进入高效率、低成本以及可持续的中高速增长阶段，经济发展从靠政府转向靠市场，从靠资源转向靠创新，从靠速度转向靠效率，因此PPP模式的发展是中国经济进入新常态，拉动经济增长的新引擎。

私营经济的迅速发展又为其参与基础设施建设奠定了物质基础，但PPP项目在运行过程中存在一系列的问题：PPP制度保障不完善、参与方契约精神缺失、融资渠道狭窄、投资回报机制不明确、退出途径不顺畅，这些问题的存在使PPP推进过程中受阻。因此研究如何调动社会资本参与公共基础设施建设的热情？如何完善保障PPP参与各方的利益的制度机制，防止道德风险与逆向选择？如何实现PPP模式与资本市场的对接，拓宽项目的融资与民营资本的退出途径？对PPP模式广泛推进有相当可观的理论和实践意义。

1 文献综述

1.1 关于PPP内涵的研究

从世界范围来看，PPP已经是一种比较成熟的项目投资模式，但对于我国来说PPP是一种舶来品，对PPP项目内涵上存在一定的偏差，这种偏差主要源于我国的制度环境和理念认识。目前学术界对PPP的研究形成了大量可供借鉴的研究成果，从定义上来说，世界银行认为PPP是私营部门和政府机构就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，私人部门须承担重大风险和管理责任。亚洲开发银行将PPP定义为：为开展基础设施建设和提供其他服务公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。我国学者对PPP的定义借鉴了国外研究的成果同时也具有中国特色，综合来说，叶晓甦（2013）在先前研究基础上（姚鹏程，2011；袁永博，2011等）对中国PPP的定义是： 公共部门和私人部门为提供公共产品或服务，实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式[1]。这种定义挖掘了PPP更深的意义，并非简单将其界定为一种简单的融资模式，认为PPP是一种长期综合机制，具有一定的进步意义。

1.2 PPP模式实践应用的研究

就其在实践中的应用，现有研究成果也渐次丰富，叶晓甦（2013）认为PPP项目要顺利实施必须明晰政府在整个项目的定位、责任和管理主体，科学分离政府的参与者和监管者职能。政府定位是理念基础的自然结果，只有关于PPP的正确理念先行，制度创新与机制创新才会有意义。李潇（2017）以杭州地铁5号线作为案例研究了PPP项目融资模式在地铁建设运用中存在的问题，该项目研究为后续相关研究提供借鉴意义。张磊（2017）基于博弈论构建了城市轨道交通PPP项目风险分担模型，风险的合理化分配是项目成功的关键，合理的风险分担可以有效降低项目成本，提高项目运行效率。

PPP项目运行过程中，项目融资是前提，风险分担是保障，然而目前导致PPP签约率低最关键的问题是社会资本的退出机制缺失，星焱（2017）分析了阻碍PPP项目资产证券化推广的三个主要问题：PPP项目周期与现有ABS产品设计不匹配、基础资产标准化难度大、多数PPP项目的信息不透明，为PPP项目退出机制的完善作出了贡献。

该领域的研究从理论和实践角度对PPP进行了多方面的探讨，但是对PPP内涵的探讨一直未深度阐明政府与社会资本在伙伴关系中的深层含义，也即没有理清PPP项目的核心理念和制约双方伙伴关系的制度机制。另外，在实践层面，学者研究了PPP项目的融资、风险分担与资产证券化问题，但这些研究并没有形成一套相互促进、相互约束的制度体系，从本质上来说PPP项目本身就是一种建立在长期契约基础上的项目综合治理机制，所以构建一套推动PPP项目顺利实施的动力机制体系，来进一步丰富关于PPP项目可依据的理论基础与实践指导。

2 PPP项目动力机制分析

目前PPP市场面临着制度保障不完善、参与方契约精神缺失、融资渠道狭窄、投资回报机制不明确、退出途径不顺畅，这些问题的存在使PPP推进过程中受阻。为了解决上述问题，首先，澄清PPP项目在一些核心理念上的误区，理清PPP项目中参与各方的契约关系，然后，设计推动PPP项目顺利实施的动力机制体系：制度机制、项目投融资机制、投资回报机制和社会资本退出机制，相互制约，互为前提，共同推进。

2.1 核心理念先行

虽然广义的PPP模式政府早已应用在基础设施建设上，但直到2014年中国官方才正式把PPP的概念引入，最近几年PPP模式进入高潮阶段，在PPP模式的操作层面不断出现产品创新、机制创新、方法创新。但是如果关于PPP模式的理念在现实中缺失或者扭曲，制度创新与机制创新的意义就不复存在。所以在构建PPP的制度机制之前，应让PPP的理念在实践中得以提升和固化。

首先，PPP的核心是在政府公共服务领域引入市场机制和资源，促进公共服务提质增效，政府不能纯粹将PPP看做是其中央严控地方债务增长形势下的一种融资渠道。目前仍存在地方政府以PPP为名违规举债融资，采取政府回购、承诺固定投资回报等方式搞“明股实债”，这突显出地方政府观念转变不到位，尤其是对传统融资路径过度依懒。

其次，PPP模式引进的初衷在于解决政府缺资金、缺效率的现实问题，而社会资本参与进来是为寻求合理回报，双方的诉求明确了政府和社会资本是平等的关系，但是我国官本位文化根深蒂固，缺乏合作意识和契约精神，政府在PPP中过多的控制与干预，导致项目的实施过程中困难重重，这也是社会资本所忌惮的。

再者，一些地方政府为拉动政绩以发展经济为借口，上马一些根本没有可行性论证的“伪PPP”项目，从而将原来的政府债务转移给PPP项目公司却由地方政府兜底的隐藏债务。政府应当转变政府职能的同时正视PPP的机制作用，PPP实则是一种综合的公共项目管理机制，包括投融资、运营、监督及管理环节，旨在降低地方政府提供公共产品的成本、提高公共服务供给效率。

社会资本方面，财政部对目前PPP项目存在的变相的融资问题发出警示，社会资本方把纯商业化的房地产项目包装成PPP，项目风险由政府兜底，“重建设、轻运营”倾向严重，同时PPP项目属于基础设施和公用事业，它的属性决定了它需要在社会资本收益和公众利益之间寻求平衡，社会资本方对投资收益预期通常过高，一旦项目的回报率达不到社会资本方的预期，就会导致项目签约率低的现象。或者出现签约之后社会资本的逐利心态使其存在道德风险与逆向选择，导致项目在运营过程中出现问题，造成PPP项目各方的多输后果，这是社会资本方的理念出了问题。

所以，不管是政府方还是社会资本方，应具备开放的心态，树立正确的核心理念，也就是要求双方“平等友好、长期稳定，合理回报、激励约束，风险分担、利益分享”这也是PPP所追求的理念。

2.2 融资机制

PPP项目的运营周期长达10～30年，项目的资金需求发生在项目运行的全周期，包括项目成立时、项目建设期及项目运营期。而不同阶段所需资金量不同，融资方式也有差别，针对PPP项目不同阶段的风险收益特征，整合不同种类投资者的资源优势和投资诉求，构建具有充分弹性、可灵活调整的多元化融资结构，实现项目全生命周期的综合融资成本最优化，是PPP项目融资结构设计的核心要义。

2.2.1 PPP项目设立时期的融资方式

在PPP项目公司设立期主要是项目公司资本金的募集，社会资本方作为重要股东，需要承担相应的出资责任，对于国企来说通常资产负债率较高，有“出表”需求，出资比例较为有限。但鉴于许多金融机构直接股权投资不被允许，因此，项目资本金是PPP项目融资的大难题。参与PPP的企业现在较为常见的是用PPP基金、专项建设基金、资管计划等来满足资本金的强制性要求。另外，對于PPP项目单靠传统的银行贷款无法满足巨量的低成本资金需求，社会资本方可以进行科学合理的“抱团”参与PPP项目。

2.2.2 PPP项目建设期融资方式

从财务状况上看，项目建设期内只有不断的资本投入，没有形成现金流，是资金需求压力最大的阶段，项目公司在满足资本金要求后需继续对外融通资金，这个阶段较为常见的融资工具有财政专项资金、项目贷款（包括银行贷款、信托贷款、委托贷款等）、PPP项目专项债、融资租赁等。

2.2.3 PPP项目运营期融资方式

当项目进入运营期，可行性缺口补贴和使用者付费的PPP项目已能产生相对稳定的、可预期的现金流，社会资本方可在此阶段盘活所投入资产，增强资产的流动性。PPP项目资产证券化是以PPP项目未来产生的现金流为偿付支撑，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的过程。它是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式（朱振鑫，2017）。PPP项目投资规模大、期限长、实物资产具有专用性，资本流动性普遍较低，PPP项目资产证券化可以盘活基础资产，将原本只能在一级市场上交易的资产在二级市场流通转让，提高其流动性（星焱，2017）[2]。

2.3 退出机制

对于参与PPP的社会资本方而言，退出机制是PPP 项目投资中的核心问题。前期风险管理能力较高的投资者，通过退出机制可以盘活巨额存量资产，将盘出资金滚动投入新的基础设施项目，可以大大降低其融资压力。只有退出机制健全了，PPP项目的融资—落地—退出的链条才会被打通，如果PPP项目在社会资本方手中一直无法获利，将会阻碍PPP项目的融资落实和推广[3]。为实现PPP项目前期投入资本顺利退出，目前有以下较为常用的方式：股权转让、IPO/新三板挂牌、PPP资产证券化。

2.4 风险分担机制

贾康、孙洁（2009）认为PPP模式特征包括：双方目标的一致性、利益共享与风险分担。而政府方和社会资本方之间的风险分担是PPP项目区别于其他项目的显著特征，最优的风险分担原则是考量双方的风险承担能力，对于某项风险谁有优势谁承担，最终使得项目的整体风险最小，而非各自承担的风险最小化[4]。

现有文献对PPP风险的分类众多，张雷（2015）在大量文献分类的基础上进行了系统的总结，将PPP项目风险分为政治风险、法律与合同风险、金融风险、建设风险、市场与运营风险等五大风险。从国际上看，PPP模式在发达国家也有很多不成功的案例，归根结底，成败的关键在于收益和风险分担不对等。地方政府出于吸引资金的目的，往往给与社会资本过多承诺，甚至兜底了一些市场风险。政府和社会资本具有不同的优势，在应对相同的风险却可能产生不同的成本，当私人部门具有更高的管理效率时，该风险应由私人部门承担。周和平、陈炳泉、许叶林（2014）指出特许经营合同很难推演出PPP项目的全部风险并提供相应的风险分配方案；当项目预估风险发生重大变化或出现了预料之外的风险时，项目参与方应当灵活调整原有的风险分担方案， 使各方都承担自己有相对承担优势的风险。PPP模式的风险管理是动态的、持续的，应遵循“风险损失由现实风险引起，再分配由根源风险决定的规律进行风险的再分配”。

2.5 回报机制

利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让私营资本盈利单不暴利，从中国情况看项目论证，可行性研究等前期工作主要由政府完成，很难准确估算项目未来现金流，缺乏定价的基础数据，大多没有在相关协议中对私人收益做出“可调整”的原则条款，导致项目暴利。或者政府干预过多，导致社会资本亏损。合理完善的投资回报机制，不仅可以吸引社会资本积极参与PPP项目，还能节约政府财政资金，同时完善的回报机制也是PPP项目融资的保障。目前PPP项目中常见有使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴，同时还有几种充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值的增收机制。

使用者付费即向最终用户直接付费购买公共产品和服务的机制，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。使用者付费项目可经营系数较高、财务效益良好，此类项目的未来现金流量直接受项目的需求风险影响，为确保PPP项目能够顺利获得融资和合理回报，项目公司在PPP项目合同中应增加排他性条款，要求政府承诺在一定期限内不在项目附近批准新建与本项目有竞争的项目。

以上3种方式中政府付费与可行性缺口补贴需要政府安排财政资金据财政部门的统计数据，这两类项目占比达到54%，对应投资额占比达到全部入库项目投资额的60%。与此同时，国内PPP项目实践中大多还要求将付款义务纳入财政预算并由人大出具相关决议，给政府财政资金安排和操作带来较大压力。为减轻政府的财政支付压力，可以在不改变PPP原有框架情况下拓展项目的回报来源。

首先，积极申请PPP的奖励补助金。财政部2015年印发《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，该通知旨在激励PPP项目规范运作，项目公司应该在项目开始就规范化运作争取PPP项目奖励补助金，也能为后期项目资产证券化打下基础；其次，建立动态调价机制，PPP项目运营周期多数超过10年，在项目运营周期内项目公司所处的经济环境以及财务状况都会发生变化，所以需要建立動态调整的收费定价机制或政府补贴机制，形成长期稳定的投资回报预期；再次，将无经营收入或经营收入有限的项目与经营性资源捆绑，来平衡项目收益。

3 PPP模式推动机制体系构建

正确运用PPP模式，首先不能将PPP看作一种融资模式，或者政府为规避预算法的资金约束而开拓出的一种新型的融资渠道，PPP是政府为职能转变和社会资本参与基础设施建设诉求中采用的一种创新机制，也是现在如火如荼的国有企业进行混合制改革采用的一种模式，所以PPP是由一系列诸如融资机制、风险分担机制、回报机制、退出机制以及监督机制等相机耦合而成的经济机制。

在组成PPP的一系列机制中，融资机制是PPP模式最基础的一环。如果没有资金，项目建设无从谈起。而风险分担机制是参与各方的定心丸，只有各自承担有化解优势的风险，且各方分担的风险与所得报酬相适应才能防止参与方兜底超出自身承受能力的风险。PPP模式的回报机制是参与各方的驱动力，社会资本方参与PPP为获得合理回报，政府参与PPP为使成本低于独自承担该项目所花费的成本，最终使得公众利益最大化。退出机制是社会资本方参与PPP项目的催化剂，完善的退出机制能盘活沉淀在PPP项目上的资本，使社会资本方获利能及时了结，并且与所融得的资本期限匹配，降低融资风险，但诸如资产证券化与上市的退出路径对项目运作要求很高，也就是说参与PPP的资金若想成功退出，从PPP项目到项目公司设立就必须严格审批、规范运作，同时倒逼PPP项目的融资机制、风险分担机制、回报机制以及监督机制的明确及完善。因此，组成PPP的机制是相辅相成且相互促进，是一套有机的体系。

参考文献：

[1]叶晓甦，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013（6）：6-9.

[2]星焱.我国PPP项目资产证券化中的问题与对策[J].中国证券报.2017（5）：40-44.

[3]张磊，唐永忠，刘婷婷，等.合同治理在PPP 项目中的应用研究[J].工程管理学报，2017（1）：101-106.

[4]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）：2-10.