在乡村治理进程中村干部的权力运作研究

路行　宋林霞

摘 要：分析乡村治理过程中，不同历史时期乡村干部所属权力的动作方式与兴衰过程，并探讨已有研究的不足之处，以期促进相关研究的发展。

关键词：乡村治理;村干部;权利运作

文章编号：1004-7026（2018）21-0009-02         中国图书分类号：D422.6         文献标志码：A

1  不同历史阶段的村干部权力运作研究

1.1  地方乡绅以及其权力运作研究（1840年以前）

传统的地方领袖是乡绅。杨海坤认为乡绅一方面成为政府命令的传达者;另一方面，政府默许或者利用着乡绅的权威，在皇权难以触及的乡里，担负着教化民众、赋税催缴和治安管理的责任，借此来弥补正式权力在乡村中的不足[1]。乡绅借助皇权成为地方实际管理者和国家与地方的中间人，是这一时期的特征。

祁慧指出乡绅依靠文化网络和对乡村资源的控制，主持村庄事务、掌握决策权，他们规定乡村公共资源的分配利用且通过组织和制定乡规、族规来对村民实现管理和约束，同时依权实施惩戒和监督，相对富裕的乡绅甚至组建了乡保安机构，成为一支地方武装力量[2]。

费孝通先生用“双轨政治”描述了乡绅阶层在政府和普通民众之间所起的作用。一轨是官僚体系，以皇权为中心，在官员和知识分子的作用下将权力的触角伸到县的层面;另一轨则在皇权难以直接掌握的县下地区，主要就是由地方精英进行管理，所以在“国家—士绅—农民”的结构中，一切关于村庄治理的权力均掌握在乡绅手中，乡绅成为国家权力的代表[3]。

1.2  村庄经纪人及其权力运作研究（新中国成立前）

自清末新政开始，政府主要以两种手段管理农民。一方面，借助经纪人从地方收取赋税，他们借助职权获取最大利益[4]。另一方面县下设学堂施以教化，并以警察制度强化对地方的管理并实现管理正规化。自此时起，原有乡绅管理的默许状态逐渐转为否认。

政府这一举措使得乡绅权力大幅度削减甚至丧失，在辛亥革命后一部分乡绅转而投靠新政权，成为新政权里的官员，他们惟命是从，成为彻底的政府助手，有的甚至借机敛财和盘剥乡民。他们利用强制、胁迫的手段完成政府任务，国家管理模式由“国家—乡绅—农民”模式转变为“国家—农民”的模式。

叶本乾认为，此时期基层混乱，体制内精英由自己想法行使权力的自由度非常高。他们将政府政策规定以“变通”的方式传递到基层社会，他们扮演着双重的角色，既是政策的施行者，又是“变通”规则的制定者。通过变通谋取私利并借此让自己的获利最大化。有村干部为了利益，利用或者制造政府和民众的紧张关系，借村民的不满抵制上级政府，或借政府的强力来压制村民[5]。

1.3  人民公社化时期的村干部及其权力运作研究（1949—1978年）

新中国成立后国家推行了人民公社体制，通过人民公社—生产大队—生产小队的3级科层社会管理体制，政府试图全面管理和干预乡村事务”[6]。

此時村干部代表国家政权掌握乡村资源的分配。一方面，村干部被授予较大的管理自主权，他们有权对乡村施以管教，甚至包括以暴力措施达到管理目的，在此期间，他们的权力被扩大，因为人民公社还承担着经济职能和军事职能。另一方面，国家为保证队伍纯洁性，中下贫农成为掌权的不二人选，扩大阶级斗争，开展整风运动，将一大批不合格的干部从队伍中剔除出去[7]。

很多学者提出，人民公社化使得中国农村社会结构发生了彻底的改变。“传统社会中类似于乡绅这样的中间层消失了，村干部代表着国家意志管理农村社会[8]。然而，即使国家政权覆盖全农村，村干部在日常的管理中仍具有一定的自主性。例如，村干部在监督生产时会睁一只眼闭一只眼，实际来讲，村干部从小生活和成长在这个社区，对于村干部而言这是个“熟人的社区”，在满是熟人亲戚的环境中，村干部在权力的行使方面也可能较为松弛[9]。

有研究指出，人民公社时期的村干部多产自村内生产能手，他们在满足政治纯洁性的前提下带领村民组织生产，以勤劳公正得到村民的尊重和支持，以克里斯玛型权威领导着村民，在村庄治理过程中，他们富有威望，借此协调生产，安排工作;另外，他们也可以借助建立规则，使得村民服从治理，比如村干部有权记录工分，在按照工分分配物资的原则下，村民必须服从管理[10]。

1.4  村民自治背景下的村干部及其权力运作研究（1978年至今）

20世纪80年代，基层开始实行村民自治制度，主要由党支部和村委会来完成对村内事务的自主管理，国家将人民公社化时期赋予村干部的权力进行了部分回收，包括经济、军事等权力，仅保留一些基本的管理职能。这一时期，权力的合法性给村民带来更多的发展自主权和生存空间”[11]。

然而，村民自治制度下的村委会已经不具有公社时期的管理和约束权力，因为一些更强势的管理权力已经被回收，农民本位的国家法律和政策开始让村民可以直接面对国家而不是借助村干部。这一变化致使村组制度型权力逐步弱化[12]，村干部的地位和权力已远比不上早期，此时村干部一方面已经失去了传统社会的权威，另一方面他们由国家和法律赋予的合法性权力也在逐渐萎缩，为了完成政府相关指示，正式权力的实现还需要借助非正式的关系，即通过习俗、暴力以及不规则的利益协调而获得对村民具有特殊性和可选择性的支配能力。人民民主赋予村干部的权力已经不具备调动资源的效用，不具有管理和约束力顺利完成政府政策的下达和执行已经变成一件困难的事。

改革开放以来，关于村干部的研究多从村干部在村庄事务中扮演的角色角度入手，村干部借助不同的途径获得支持，从而获得治理权力。关于村干部研究在改革开放之后主要有3种观点：

一是双重角色观点。双重角色基于这样的假设：村干部连接政府和村民，但村干部在角色扮演和利益代表方面则摇摆不定[13]。他们会权衡自己的利益得失，当他们能从政府那获取较大利益时，他们就会成为政府代理人，帮助政府实现管理职能;但是如果通过帮助村民争取村庄利益能够有较大利益回报时，村干部有会倒向村庄，成为村庄利益的代表[14]。

二是“政府代理人”的观点。李宇峰认为从80年代开始，国家为建设和完善农村基层自治，完成了大批相关立法，使得农村治理开始以政府为主导，村干部只是经由农民选举产生依法履行权利和义务，代表政府管理农村社区而已[15]，这时村干部往往扮演着“政府代理人”角色。

三是“双重边缘化”的观点。吴毅认为作为国家代理人的村干部可能疏离村民或者被村民疏离，致使他們难以从所处社区获取威望;其农民特征又使他们不能为政府科层体系所接纳，因而他们游走于政府与农民的边缘地带，既为两者所需要，却又无法为两者真正接纳[16]。

2  已有研究不足之处

一方面，关于村干部权力运作的研究主要是从村干部角色扮演角度入手，借助社会变革，用宏观的国家社会视角自上而下地对村干部的角色变化进行研究，较少以微观层面的村干部在村庄治理中的具体行为互动研究村干部的权力运作。

另一方面，在已有研究中，研究者分析村干部的角色与行为模式，认为村干部一方面是国家的代理人，另一方面是村民的代表，是国家与农村的中介。这其实忽略了组织内部的复杂性，并没有认清国家、村干部、村民各自的特点及在不同时期、不同情境下的行为模式以及需要关注影响村落内部的各个要素的能动性。由于村干部扮演角色的复杂性，相应会产生不同类型的权力运作方式，大多数研究较难进行系统全面的研究概括。

3  结束语

我国农村正处于社会转型期，随着社会环境的变化，村干部的权力运作也发生了变化。在村民自治背景下，村干部已经成为乡村治理的领头人，在管理村庄的过程中，村干部将权力渗透并运作起来。乡村干部的发展与各个历史时期的社会变革以及新中国成立后对农村地区的积极探索密不可分。对乡村领袖阶层和他们权力运作的兴衰过程进行梳理，有助于更好地了解村干部权力的运作方式。

参考文献：

[1]杨海坤.中国乡村自治的历史根源、现实问题与前景展望[J].江淮论坛，2010（3）：117-126.

[2]祁慧.乡村治理精英的权力研究[D].长春：吉林大学，2015：36.

[3]费孝通.乡土中国[M].北京：北京出版社，2005：77-97.

[4]杜赞奇.文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村[M].王福明译.南京：江苏人民出版社，1996：38-40.

[5]叶本乾.村庄权力结构的政治分析[D].郑州：河南大学，2001：20-22.

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[10]刘成晨.村支书权力的变化与乡村权力结构变迁研究——以湖北省Z村为例[D].兰州：兰州大学，2014：27.

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[13]徐勇，徐增阳.中国农村和农民问题研究的百年回顾[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），1999（6）：1-10.

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[15]李宇峰.村干部角色定位的历史演进[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），200（6）：46-48.

[16]吴毅.双重边缘化：村干部角色与行为的类型学分析[J].管理世界，2002（11）：78-85.