新时代我国政党协商的要素与功能探析

孟凤英

摘   要：新时代我国政党协商是在继承我国多党合作发展的历史经验基础上，立足新时代中国特色社会主义发展的新要求而不断发展和完善的协商民主。协商主体、协商客体、协商目标、协商场所、协商形式、协商程序等是其要素，它们之间相互联系、相互影响，在新时代中国特色社会主义发展进程中，以其内在的社会利益整合、促进科学决策、民主监督、政党政治示范等功能，助推国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：新时代;政党协商;要素;功能

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.04.011

[中图分类号]D621      [文献标识码]A       [文章编号]1009-0339（2018）04-0059-06

2015年2月，中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称“《意见》”），首次明确提出了“政党协商”，指出要“继续加强政党协商”[1]。同年12月，中共中央办公厅印发了《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），进一步明确了政党协商的涵义、内容、形式、程序和保障机制等内容。2017年10月，中共十九大报告强调要“发挥社会主义协商民主的重要作用”[2]37。2018年3月，习近平在看望参加全国政协十三届一次会议民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员时指出，“新时代多党合作舞台极为广阔，要用好政党协商这个民主形式和制度渠道”，同时强调“完善政党协商制度决不是搞花架子，要做到言之有据、言之有理、言之有度、言之有物”[3] 。这为我国政党协商的发展与完善指明了方向。

政党协商作为我国社会主义协商民主的重要组成部分，其理论与实践需要随着新时代的发展而推进。因此，研究新时代我国政党协商的要素与功能，对提升党的执政能力和领导水平，完善社会主义协商民主，推进中国特色社会主义民主政治建设和国家治理现代化具有重要意义。

一、我国政党协商的基本经验

政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式[4]。它缘起于新中国成立前后中国共产党与各民主党派的政治协商，完整意义上的政党协商则随着21世纪以来我国协商民主理论与实践的发展而不断完善。

（一）坚持中国共产党的领导

中国特色的社会主义政治发展基于两大规定性，一是社会主义的规定性，二是人民民主的规定性，各自的制度基础分别是中国共产党的领导制度与人民代表大会制度。党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。”[2]20这是中国共产党领导的历史经验总结，也是对新时代中国特色社会主义的深刻认识。从新民主主义革命时期中国共产党同各抗日民主党派的协商到新中国建立的中国政党的精诚合作，从社会主义改造时期的中国共产党与各民主党派的肝胆相照合作到中国特色社会主义事业发展的携手并进，都证明了坚持中国共产党的领导是促进政党协商有效开展、引领中国人民站起来到富起来飞跃的首要前提和保证。 “中国共产党对民主党派的领导是政治领导， 即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导”[5]，是在重视和尊重各民主党派组织独立性和党际关系平等性的基础上对其的政治领导。当前，中国特色社会主义进入新时代，中国共产党“不忘初心，牢记使命”，带领中国人民实现从富起来到强起来的伟大飞跃、推进中国梦的实现，更需要不断总结我国政党协商的经验教训，始终坚持中国共产党的领导，坚持和完善多党合作制度，在国家重要人事任免、国民经济发展等重大问题协商中切实发挥参政党联系面广、代表性强、包容性大等优势特点，在政党协商中形成讲真话、建诤言的良好氛围， 增进不同党派之间的相互理解，发挥政党协商对政治权力运行构建组织化、系统化、持续性关注和监督的作用， 从而真正实现社会各阶层的根本利益一致性和具体利益差异性的有效整合。同时，中国共产党也要帮助和支持参政党的协商能力建设， 更好地推动我国政党协商规范有序、务实高效发展。

（二）充分发挥民主党派的协商作用

政党协商的发展离不开各民主党派协商作用的发挥和协商能力的提升。民主党派作为政党协商的重要主体，在新时代中国特色社会主义发展进程中，各民主党派不同程度地“参加国家政权，参与国家大政方针协商，参与国家事务管理，参与国家方针、政策、法律的制定和执行”[6]。这是民主党派履行参政议政职能的生动体现，也是政党协商的重要表现。如何有效发挥民主党派的协商作用，关乎我国政党协商的发展水平。政党协商不仅是中国共产党与各民主党派协商，也是各民主党派之间的协商，因而形成的不仅是直线双向的信息沟通与交流机制，也是网络化的信息沟通与交流机制，客观上要求抓好两方面的工作。首先，切实发挥民主党派的协商作用。这里发挥各民主党派的协商作用，既包括八个民主党派中任何民主党派的协商作用，也包括八个民主党派共同的协商作用。一方面要提高各民主党派自身的协商能力。各民主党派都是自身所联系的社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护社会主义的爱国者的政治组织，党派内部协商民主做得好，才能更加全面、准确地反映出各自所联系的社会阶层的利益诉求和愿望，进而确保它在同执政党开展政党协商中体现应有的价值、发挥应有的作用。另一方面，要发挥八个民主党派共同的协商作用。由于八个民主党派本身独具特色，政党协商中任何一个民主党派的力量和作用都不容忽视。政党协商中，只有整合民主党派的力量，才能切实发挥出作为参政党的整体协商力量和优势，体现出我国多党合作制度的特点和优势，“把其所联系的社会各群体中个别、分散的意见、愿望、要求集中起来， 使之得到综合、系统的反映， 从而最大程度地实现最广大人民的民主权利”[7]。其次，中国共产党协助民主党派提高协商能力。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表着全国各族人民的根本利益。经过97年的发展， 它已经由誕生时弱小幼稚的党成长为成熟的世界上最大的执政党，并且掌握了党的建设与发展的基本规律，积累了丰富的建设经验。政党协商并非中国共产党唱独角戏，还需要各民主党派的参与。只有中国共产党和民主党派的协商能力都强，政党协商的效益才能凸显出来。因此，中国共产党不但要搞好自身建设，还要支持和引领各民主党派提高协商能力。如支持民主党派加强思想建设、组织建设、制度建设、机关建设等，提高其政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。

（三）以共同的思想政治基础促进政党关系和谐

结合我国政党协商的发展历史、对比西方政党政治发展历程可以看出，我国政党协商能够有效推进的一个重要原因就是中国共产党以共同的思想政治基础促进与各民主党派的和谐发展，精诚合作。从历史上看，中国共产党把我国传统文化的“和” “合”因素融入到政党协商之中。在抗日战争时期，中国共产党就把促进民族独立和人民解放作为向民主党派宣讲和动员的思想政治基础，赢得民主党派的理解与支持，最终在思想政治上逐步达成一致，为我国政党协商开辟了一条通向光明的大道。新中国成立后，中国共产党继续保持在国家民族发展的重要问题上与民主党派和平共处、真诚协商，以探索建立和巩固社会主义制度为思想政治基础，形成了“长期共存，互相监督”的政党关系。改革开放以来，中国共产党与各民主党派以发展中国特色社会主义为共同思想政治基础，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，以制度有效保障和促进了政党协商的深入发展，中国共产党与各民主党派真正做到“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，为新时代中国特色社会主义事业的发展广泛凝聚智慧力量，推动中国特色社会主义事业取得前所未有的新成就。实践证明，以共同的思想政治为基础促进政党关系和谐是我国政党协商不断发展的一条重要经验。

二、新时代我国政党协商的要素

进入新时代以来，随着《意见》和《实施意见》的颁布，我国政党协商的要素进一步明确，协商主体、协商客体、协商目标、协商场所、协商形式、协商程序等是其要件。

（一）协商主体

协商主体是构成政党协商必不可少的要素之一，它指的是协商参与者，也就是由谁来协商。进入新时代，协商主体具有广泛性、多元性。关于“由谁来协商”这个问题，《实施意见》已明确指出，参加政党协商的主体一部分是中国共产党，另一部分是各民主党派、无党派人士和工商联。作为政党协商的主体之一，中国共产党在协商过程中发挥着领导的作用，是重大方针政策与重要事务的制定者与决策者。实践证明，只有坚持中国共产党的领导，我国的政党协商才能充分发扬民主、汲取各方智慧，实现社会共同目标。

在中国共产党的领导下，各民主党派作为参政党积极参加政党协商。各民主党派的成员主要以教育、文化、科学技术、经济、医药卫生、生态环境以及归侨等各行各业的中高级知识分子构成，因此，各民主党派也被称为“人才库”“智囊团”。新时代各民主党派不断加强自身建设，为发展新时代中国特色社会主义作出了重要贡献。无党派人士、工商联作为政党协商的参与主体，具有输送人才数量大、分布地区范围广、涉及行业领域宽等特点，在发展中国特色社会主义的过程中，能够广泛凝聚集体智慧，广纳良言献策，是我国重要的政治力量。

（二）协商客体

协商客体是构成政党协商的另一重要因素。所谓协商客体，即协商的内容，也就是协商主体需要解决的问题。《实施意见》明确指出，“中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件;宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议;国家领导人建议人选;国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况;关系改革发展稳定等重要问题;统一战线和多党合作的重大问题;其他需要协商的重要问题”[4]。这七个方面是新时代我国政党协商的内容，也是政党协商区别于其他民主形式的表现之一。较之其它民主形式，政党协商的内容更加宏伟广泛，体现了政党协商的政党性特点和独特作用。

目前，《实施意见》已对政党协商的客体作出明确规定，但事物是不断发展的。在中国特色社会主义已经进入新时代这个新的历史方位下，政党协商的客体必须适应新时代才能得到有效开展。经过长期的努力，中国特色社会主义在政治、经济、文化等各方面建设都取得了飞快的发展，但是也更加突出了我国发展不平衡不充分的问题。新时代我国政党协商客体应更加侧重于解决新时代社会的主要矛盾，更加关注人民利益和人民群众对美好生活需要的社情民意，通过广泛协商，推动人民群众关切的问题得到解决。

（三）协商目标

协商目标是协商主体基于共同利益而达成的共识，对协商客体的解决具有一致性。如果不存在协商目标，政党协商就失去了其存在的价值，其作用也无法得到发挥。新时代我国政党协商要以建设中国特色社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦为长远目标。需要明确的是，协商目标指向的是广大人民群众的共同利益，同时也反映国家和社会的利益。协商目标的达成，依赖于中国共产党与各民主党派、无党派人士、工商联的紧密团结，依赖于协商客体的解决，依赖于协商场所营造的和谐氛围，依赖于协商形式、程序、机制的有效实现，这与政党协商的各个因素是密不可分的。

在协商过程中，协商主体对一些问题存在不同意见是难以避免的，但协商的目的并不是要消除不同意见，而是要在协商的基础上，为实现共同的协商目标，求同存异，最大限度达成共识。

（四）协商场所

所谓协商场所，即政党协商开展的场所，也就是在哪里开展协商。正如澳大利亚学者约翰·S.德雷泽克所言，“在政治生活中，每个场所的实践都可以构建一个协商民主”[8]。那么，只要有政党在的地方，其开展协商的地方都可以称为协商场所。我国的政党协商场所相对不固定，在非固定场所开展的政党协商，场所具有不确定性。比如在非固定场所举行的协商主要是中国共产党同各民主党派的协商，具体表现为民主座谈会、小范围谈心会等形式，这是执政党与参政党直接协商的体现。

（五）协商形式

协商形式就是指协商的方式，也就是通过什么形式进行协商。《实施意见》明确指出了我国政党协商形式主要有三种，分别是约谈协商、会议协商和书面协商。其中，会议协商是开展政党协商的主要形式，具体分为专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会，会议通常由中共中央主要負责同志主持召开，同各民主党派、无党派人士的代表进行协商，达成共识。约谈协商则以中共中央邀请各民主党派主要领导人、无党派人士的代表共同举行高层次、小范围的谈心活动为主，但各民主党派也可约请中共中央负责同志进行个别交谈，做到自由交谈、沟通思想、交换意见。除会议协商与约谈协商外，书面协商也是常见的协商形式之一，中共中央可以通过书面征求各民主党派和无党派人士的意见和建议，而各民主党派和无党派人士也可以通过书面形式进行报告或反馈。

（六）协商程序

协商程序是开展政党协商必须遵循的步骤与规范。“现代政治是程序政治，程序是政治主体开展政治活动必须遵循的规范，民主政治没有程序的保障必然流于虚设”[9]。规范的协商程序能够有效保障协商主体开展协商。《实施意见》分别对会议协商、约谈协商、书面协商这三种协商形式的程序作了具体明确规定，包括协商的环节、协商主体的责任与工作以及相关的落实部门等，特别是明确了会议协商的具体程序，即听取建议、制订计划、确定会议、会前准备、会中协商、协商结果反馈等程序。这些程序为我国政党协商提供了规范，有利于促进政党协商的程序化建设。

三、新时代我国政党协商的功能

政党协商是中国革命、建设和改革实践中形成的具有中国特色的民主形式。在新时代中国特色社会主义的发展进程中，政党协商具有独特的功能。

（一）整合社会利益

新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，不同群体的利益追求更加多元化。如何正确处理人民群众的多元化利益追求与人民群众的长远利益、根本利益的关系，是新时代必须解决的一个重大问题。这在客观上要求执政的中国共产党选择科学的民主方式，充分整合社会各方面的利益，以法律制度、方针政策的出台和实践促进人民群众根本利益的实现。政党协商这一民主形式，一方面能够有效整合各种诉求和多元利益，缓解利益冲突，化解社会矛盾，促进社会稳定。另一方面，政党协商的主体聚集了社会各界的精英，通过政党协商整合各方面力量，有利于充分发挥社会各方面的作用，为我国新时代宏伟蓝图的实现出谋划策，确保广大人民群众长远利益和根本利益的实现。

（二）促進科学决策

新时代中国特色社会主义的发展必须坚持决策的科学化和民主化，这既是适应新时代国内外形势发展的要求，也是全面推进党的建设、提高党的治理能力的需要。我国的政党协商是执政党与参政党就根本性、全局性、长远性的重大问题，在决策前和决策实施过程中进行的政治协商。中央层面通常由中共中央负责人亲自主持，各民主党派中央负责人和无党派人士代表参加，共商国事，平等地交流、沟通、讨论，以增进、达成共识，是促进党和政府决策科学化、民主化的重要途径。习近平指出：“新时代多党合作舞台极为广阔，要用好政党协商这个民主形式和制度渠道，做到有事多商量、有事好商量、有事会商量，通过协商凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。”[3]党的十八大以来，党中央多次强调要发挥社会主义政党协商的重要作用，协商过程要体现在决策之前和决策过程之中。为此，各项方针政策出台前，执政的中国共产党都邀请各民主党派、党外人士、工商联等分别围绕我国经济社会发展的一系列问题进行调查研究，征集意见建议，再进一步就提到的一系列问题开展协商，使决策的一系列问题得到充分研讨，确保决策民主化、科学化。同时，各民主党派、无党派人士、工商联等及时召集其成员，围绕我国经济社会发展的问题进行调查研究，为执政党提供有效的建议和意见，有效减少甚至避免决策的片面性和局限性，防止决策的随意性。这样，中国共产党通过政党协商的方式，在党和国家发展的一系列方针政策上，与各民主党派、社会各界人士达成共识，以科学民主决策保障党的事业和新时代目标任务的实现。

（三）强化民主监督

民主监督是各民主党派、无党派人士的重要职能之一，在我国政党制度的现有框架内，各民主党派是民主监督的重要主体。从历史维度看，民主党派民主监督有利于党的事业发展。新中国成立初期，毛泽东就认识到了民主党派民主监督的重要性。他认为，中国共产党作为执政党，“最有资格”“最有可能”“犯大错误”，而且“犯了错误影响也最大”。因此，毛泽东强调共产党要主动接受民主党派的民主监督、批评建议，我们的事业不仅需要党内的监督，更加需要来自党外的监督。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来恐怕是几个党好，不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”[10]改革开放新时期，由于经济社会发展的复杂性，利益关系和分配方式的多样性，使得我国社会生活中出现腐败现象，形式主义、主观主义仍然存在，严重影响了人民群众利益的实现。邓小平曾经指出：“由于我们党的执政党地位，我们的一些同志很容易染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。”[11]因此，1982年中国共产党完善了多党合作的基本方针，1989年颁布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，强调坚持多党合作制度的重要性，2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2007年《中国政党制度白皮书》以及上述《意见》《实施意见》等文件，都分别强调了政党协商中民主党派民主监督的功能和作用。中国特色社会主义进入新时代，“发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，发展质量和效益还不高，创新能力不够强……社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”[2]9，我们更要深入认识和发挥政党协商的民主监督功能，牢牢把握我国社会现阶段的矛盾和问题，通过政党协商这一民主形式，充分发挥各民主党派、无党派人士对中国共产党的民主监督作用，以保持中国共产党的先进性和纯洁性，推进我国廉洁政治的建设，提高中国共产党的领导水平和执政能力，推进国家治理现代化。同时，在政党协商中，中国共产党也对民主党派的人才培养等方面进行支持和引导，促进各民主党派参政能力的提高。从协商民主的视角看，民主党派民主监督的目标追求、价值取向与政党协商殊途同归、完全契合，政党协商中民主党派民主监督职能的发挥与政党协商中民主党派“不同意见的提出”也是重合的。批评、质疑党委政府决策的合理性、可行性、有效性是民主监督权利的行使方式，借助“政党协商”的高层次平台，更能有效克服决策中民意吸纳不够充分、程序不够民主健全、权力运作不够透明等可能存在的弊端。这是避免防止决策失误、错误的后置性“防火墙”，有利于新时代中国特色社会主义事业的协调稳定发展。

（四）示范借鉴

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，这“是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代”[2]11。新时代我国政党协商的发展不仅为我国社会主义民主发展提供了一个更为广阔的舞台，也为世界各国政党政治的发展发挥了示范功能。在我国政党协商的舞台上，中国共产党与各民主党派同心协力，求同存异，凝聚智慧，共同画出同心圆，保证我国政治制度的穩定发展和人民群众根本利益的实现，促进我国多党合作制度的发展和完善。这一多党合作的优势为世界各国处理政党关系提供了中国方案，为世界各国的协商民主发展提供了可以借鉴的模式。具体来说，政党协商的示范功能主要表现在以下几个方面。一是对我国其它协商民主形式的发展和完善起到示范作用。《意见》明确政党协商是社会主义协商民主体系的首要协商渠道。除此之外，我国的协商民主形式还包括“人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商”等形式[1]，它们都是发展中国特色社会主义，促进国家治理现代化实现不可缺少的形式。政党协商的主体层次高，客体范围广，在长期实践中所形成的规范程序、制度机制、基本经验为其它民主形式提供了示范和借鉴，有利于完善社会主义协商民主，推进社会主义民主政治建设。二是为其它国家的政党关系协调发展提供了借鉴。“在西方两党制或多党制国家，尽管政党之间也存在着协商，但是，这种协商是偶然的政治行为，通常处于利益均衡、利益妥协、利益共享的需要，具有政党交易性质，协商内容很多涉及政党私利”[12]。虽然当代西方政党的关系呈现出合作的趋势，但主要还是以竞争性关系为主，其实质还是政党在权力和利益之间的竞争。与西方不同，我国的政党协商实现了政党之间的和谐，这种团结合作的关系，在中国特色社会主义建设过程中发挥了重要的作用，既避免了因政党竞争带来的政治动荡和造成的社会乱象，又集中了社会各界的力量，共同推进社会进步，这是我国政党协商的突出优势，也是我国政党协商的政党政治示范功能之所在。

总之，我国政党协商的整合社会利益、促进科学决策、强化民主监督、示范借鉴功能之间相互作用、相互影响，凸显了我国政党协商在中国特色社会主义发展进程中的独特作用。

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责任编辑：杨绪强