新时代推进宗教治理法治化路径探析

张西道

摘 要：宗教治理法治化必须按照新时代法治中国建设的新要求，把一切宗教事务放到深化依法治国实践中去衡量和推进，即在依法治国基本方针的引领下全力推进以“完备的宗教法律规范、高效的宗教法治实施、严密的宗教法治监督和有力的宗教法治保障”为目标和内容的宗教法治实践，通过宗教治理法治化水平的提高带动宗教治理能力现代化的提升，进而确保宗教事务在新时代的中国化方向。

关键词：依法治国；宗教治理；法治化；基本路径

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.016

[中圖分类号]D635 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）01-0078-04

习近平在党的十九大报告中指出，全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应。这一论述高度凝炼了党的宗教工作的新思想新观点新要求。要做好新时代宗教工作，必须把宗教治理置于全面推进依法治国背景下，按照新时代法治中国建设的新要求，推进宗教治理法治化。

一、新时代推进宗教治理法治化的重要意义

所谓宗教治理法治化，就是按照完善和发展中国特色社会主义制度这一根本方向和推进国家治理体系和治理能力现代化这一总体目标，从协调推进“四个全面”战略布局，特别是全面依法治国的战略出发，把法治作为党领导人民治国理政的基本方式，充分运用法律这一治国之重器处理宗教问题、推进宗教工作，积极引导宗教与社会主义社会相适应[1]。新时代推进宗教治理法治化具有重要的实践意义。

（一）推进宗教治理法治化是新时代坚持宗教中国化的根本保证

宗教治理必须坚持宗教与社会主义社会相适应的原则，坚持走中国特色社会主义发展道路。中国特色社会主义发展道路体现了全国各族人民的共同意愿和根本利益，是符合中国社会发展规律的正确道路，而坚持党领导下的全面依法治国方略是坚持和发展这一正确道路的本质要求和重要保障。宗教事业作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，必须将其置于全面依法治国之范畴，在坚持党的领导下走中国特色社会主义法治道路，把宗教领域内各项事业纳入法治化轨道，确保其中国特色社会主义正确之路。因此，宗教治理法治化是全面依法治国实践的应有之义，是全面依法治国方略在宗教事务中的具体化，更是实现新时代宗教中国化的根本保证。当前，对于我国宗教领域出现的一些“逆中国化”倾向，必须通过法治化的治理予以解决。

（二）推进宗教治理法治化是新时代宗教治理能力现代化的根本要求

宗教治理能力现代化即要求宗教治理要适应新时代的变化，在国家治理体系现代化的总进程中实现治理理念、治理方式手段等能力的现代化。法治是国家治理的基本方式和手段，对于国家治理现代化具有根本意义和决定性作用。不管是依法治国、依法执政、依法行政共同推进，还是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法之践行，都决定了我国“国家治理现代化在本体上和路径上就是推进国家治理法治化[2]。相应地，宗教治理法治化也就决定了其在本体上和路径上就是推进宗教治理体系和治理能力的现代化，这也是新时代宗教治理能力现代化的根本性要求。此时，法治在宗教治理中扮演着关键的角色，发挥着更加基础性的作用。“依法对宗教事务进行管理”“提高宗教工作法治化水平”，着力实现“用法律法规规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系”，正是宗教治理能力应对国家治理能力现代化要求的具体体现。当前宗教治理实践中面临着诸多挑战。破除这些治理难题的根本出路在于推行法治，把法治作为处理宗教问题的基本方式，在法治轨道上推进宗教治理现代化。

二、新时代推进宗教治理法治化面临的困境

新时代推进宗教法治化道路要求坚持贯彻中国特色社会主义法治理论，以实现宗教治理体系和治理能力现代化为目标。但实践中，还存在诸多困境，与实现宗教法治化还有一定的差距。

（一）宗教法治实施还不够高效

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施[3]。实施宗教法治不在于制定了多少与宗教相关的法律，而在于所制定的法律在多大程度上付诸实施。宗教法治实施体系包括执法、司法和守法等环节，但现实中的各个环节还存在一定的不足。首先表现为行政执法不到位，这主要体现在如下两个方面。一是执法职能不清，执法主体不明确。根据新颁布的《宗教事务条例》相关规定，具有宗教事务执法权的主体有民宗委、民政、工商、公安、国土、城建、规划、文化、旅游等相关职能部门。众多的执法主体在具体执法过程中不可避免地会出现执法职能交叉、权限不明等情况，要么“执法打架”、多重管理，要么执法缺位、无人管理。二是执法不严。在面对当前的宗教事务和问题时，部分相关行政执法人员并未切实落实相关宗教管理制度。同时，部分执法人员在面对复杂的宗教问题时还习惯于用行政命令代替依法行政，背离法治思维，违反法治方式。另外，运用司法手段解决宗教纷争还不多。实践中，当面临宗教纷争时，更多倾向于动用行政力量或民间力量，导致纷争解决后遗留问题较多。作为调节政教关系、解决宗教问题的最后法律手段之司法，其力量的薄弱或缺失反而在一定程度上增加了后续问题解决的难度与治理成本。全民守法氛围也还不够浓，守法意识的欠缺造成守法无主动性和积极性。

（二）宗教法治监督还不够严

法治监督就是对法律法规实施进行的监督。作为宗教法治建设的重要环节，宗教法治监督在实现宗教法治化中发挥着重要的作用。当前，宗教法治建设中执法不规范、不严格、不透明、不文明现象还较为突出，影响了宗教法治的权威和公信力，其主要原因在于宗教法治监督还不够有力。突出表现在三个方面。一是宗教行政权力监督不到位。宗教领域或宗教系统的管理工作人员在管理宗教事务的过程中，必须受到法律的制约与监督，但在实践中还存在宗教执法主体不健全、执法行为不规范、执法程序欠佳的现象。同时，宗教管理行政问责不到位、宗教管理部门彼此之间的职能交叉较为严重，在具体问责程序中往往因行政责任不明确而无从问责。二是司法诉讼监督作用弱化。司法是法律实施的重要保障，是保证涉宗领域诉讼公正的最后屏障。但是在涉宗教诉讼中常常碰到起诉难、立案难、执行难等问题，特别是在涉及民事诉讼和行政诉讼中表现尤为突出。三是社会监督边缘化现象严重。我国信教人群虽然众多但基本上把宗教活动和基本生活区分开来，对宗教管理事务或宗教内部事务没有足够的关注热情，更缺乏对宗教事务监督的主动性和积极性。与此同时，政府宗教事务管理部门政务信息公开不到位和宗教团体内部信息严重隐蔽化，让整个社会缺乏知情、表达、参与的前提基础，更不用说社会监督功能的实现。

（三）宗教法治保障还不够有力

徒法不足以自行，如果没有保障条件，法治就难以实现。宗教法治各环节有序的运行离不开一个结构完整、资源充分和富于成效的体系保障。宗教保障体系包括政治制度保障、法治文化保障、人力资源保障、财力物力保障等方面。在坚持党的领导和坚持中国特色社会主义制度下，宗教法治的政治制度保障得到牢固构建，有力地保证了宗教法治化的正确方向，但其他方面的保障还存在一定的不足。法治文化保障方面，宗教法治文化氛围不浓厚，表现为政府宗教事务部门基于传统政策管理宗教事务的惯性影响，部分宗教工作者法治观念淡薄，不习惯运用法治思维和法治方式解决宗教矛盾冲突纠纷，宗教问题解决的法治化氛围还没有完全形成；一些宗教教职人员和普通群众未能正确理解宗教与法治的关系，视宗教法治为干预和限制宗教事务的手段与方式，从而产生无视、抵触、抗拒等情绪或反应。人力资源保障方面，突出表现为宗教事务法治化人才缺乏。一方面，相关宗教专业的人才或具有法律专业背景的政府宗教事务工作者比较少，在管理或执法上所表现出来的素质参差不齐，易于从管理角度僵化应用法律法规，偏离宗教立法和执法的精神，造成宗教管理效率偏低，甚至危害信教群体合法权益。另一方面，存在宗教教职人员素质不高、管理能力不足等情况。

三、新时代推进宗教治理法治化的基本路径

（一）践行高效的宗教法治实施

将宗教法律法规付诸实施是新时代推进宗教法治化的重点环节。针对行政执法不到位问题，首先要健全宗教执法机构，明确部门职责，加强统一领导和协调，着力解决“九龙治水”等多主体执法问题。同时，根据减少层次、整合队伍、提高效率的原则要求，合理配置执法力量，推行宗教跨部门综合执法，着力解决执法力量弱小问题。其次，要在坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”基本原则下，严格公正文明执法。在执法过程中，要摒除个人私利，严格按照法律法规的规定，做到实体公正、程序合法，确保信教主体的合法权益得到尊重和保护。同时，要特别加强重点领域的执法力量，增强打击力度，坚决打击利用宗教危害国家安全、宣扬极端主义、进行恐怖活动和破坏民族团结等行为，维护和保障公共利益和国家利益。在司法方面，要发挥司法在宗教矛盾纠纷解决中的作用。宗教管理等部门要积极宣传，正确引导民众在面对涉及民族宗教的问题时通过司法途径解决，司法机构和司法工作人员要坚决贯彻党的民族宗教政策，公平公正地处理涉及民族宗教问题的案件，努力让民众在每一个司法案件中感受到公平正义。在守法方面，各级领导干部特别是“关键少数”要带头遵守各项宗教法律制度，做守法表率。宗教管理部门工作人员要严格规范公正文明执法，并以此带动民众自觉认同和服从法律。此外，要通过宣传教育等多种方式，提升民众对宗教的认识和理解，让他们意识到宗教信仰在受到法律保护的同时，也承担法律义务，受到法律的约束，不存在“法外之地”。

（二）实行严格的宗教法治监督

权力运行的基本规律表明，有权力必须有监督，没有监督的权力必然导致腐败。因此，依法规范宗教事务权力、加强对宗教事务权力运行的制约和监督，是推进宗教法治化的重要内容。宗教法治监督的目的就是要防止宗教事务工作人员在行使行政管理权限时出现滥用职权、玩忽职守等行为。首先，要完善行政问责制度，强化责任追究。一要严格问责。在明确宗教事务部门与主体责任事项的基础上，对其履行行政责任的失职渎职行为进行严肃问责。要根据宗教管理事务的各项职权范围作出明确的划分与规定，将责任细化、量化到每个岗位和每个人。监督部门要严格按照规定的问责范围、问责标准、问责程序开展常态化的问责工作。二要严肃追责。责任能否落到实处，关键在于责任追究能不能落实。对一些宗教事务工作人员滥用权力，不作为、乱作为的现象要进行严肃追责，做到问责严格追责，问责到人，追责到位。其次，加强司法诉讼监督，增强司法监督力量。司法部门要转变观念，让司法公正审判成为涉宗教领域矛盾纠纷的主要手段和决定力量。特别是涉及宗教财产的归属等问题，一定要通过司法予以判断与评价，让司法成为维护宗教领域相关主体切身利益和合法权利的有力渠道。再次，提高社会监督效力。社会监督的效力实现首先需要宗教事务信息公开为前提。当前宗教信息公开主要是指政府宗教管理政务公开和宗教团体内部信息公开。相关宗教事务管理部门要把各项具体行政行为置于阳光之下，积极引导广大群众通过媒体网络、微信微博等方式对宗教执法活动进行监督。宗教管理部门要引导宗教团体建立内部信息公开制度，将宗教团体法人资格、财产、人员、活动等相关信息通过适当的方式予以公开。在坚持信息公开的同时，积极构建有效畅通的监督渠道，如设立群众监督网络平台，公布举报信箱和电话，积极反馈和处理民众对宗教管理违法行为的举报或批评，同时，对宗教内部活动特别是非法宗教或借宗教之名进行非法活动进行及时有效的监督。

（三）提供有力的宗教法治保障

推进宗教法治化，需要诸多保障条件，如政治保障、法治文化、财力物力、人力资源等条件。在全面推进依法治国新形势下，当务之急就是在法治文化、财物支持、人才培育等方面构建宗教法治的保障体系。在法治文化方面，要推动全社会树立宗教法治意识，形成宗教法治观念和法治信仰。习近平强调“用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系”[4]，要求宗教事务的运行必须纳入法治化的轨道。这种宗教法治化理念亟需在全民中进一步形成和建立。因此，党的领导干部和工作人员要以身作则，树立宗教法治理念，带头了解宗教法律、遵守宗教法律、依宗教法律办事。要加强宗教法治理念的宣传教育，在宗教团体内部、信教群众或不信教群众当中举办各种形式的学习培训或宣传宣讲，让他们了解宗教法律、法规、规章及其他与宗教领域密切相关的基本法律知识，使广大群众特别是宗教界人士能学法用法，自觉遵守法律并规范自身行为。同时，要完善宗教领域内守法诚信褒奖机制和违法行为惩戒机制，使遵法信法守法成为广大群众的共同追求和自觉行动。针对宗教事务法治化人才缺乏的问题，要优化政府宗教管理工作者进出机制，在专业背景、法律素养、资历资质等方面要严格把关。在宗教团体内部，要以各宗教院校为平台，加快优秀宗教教职人员和宗教管理人员的培养。在财物保障方面，要加强宗教事务经费保障，为宗教法治的实现提供坚实的物质条件。在宗教法治宣传、人才引进、宗教文化遗产开发与保护、执法经费等方面要给予足够的财政支持，确保宗教事务顺利开展。加强宗教公共服务产品的供给，让宗教团体和信教群众在宗教活动场所的提供、公益慈善事业的参与、社会保障权利的享有等方面得到更优质的公共服务，从而更好地保障公民的宗教信仰自由权利。

[参考文献]

[1]加润国. 法治化是宗教工作的根本道路[N]. 中国民族报，2015-10-27（06）.

[2]張文显. 法治与国家治理现代化[J]. 中国法学，2014（4）.

[3]中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定[N].

人民日报，2014-10-29（01）.

[4]新华社.习近平：全面提高新形势下宗教工作水平[EB/OL].（2016-04-23）[2017-12-06].http：//www.xin

huanet.com/ politics./2016-04/23/c_1118716540.htm.

责任编辑：潘宏纹