新时代人民政协民主监督完善路径探析

王明进

摘 要：认真领会人民政协民主监督的“协商式监督”的新定位，有助于理解人民政协民主监督的性质定位，认识人民政协民主监督的特色优势，发挥人民政协民主监督的作用。在新时代推进人民政协民主监督的实践中，各级党委要重视人民政协民主监督，优化监督环境；积极推进人民政协民主监督的制度化、规范化、程序化建设；加强人民政协自身建设，提高民主监督的积极性和主动性，增强人民政协民主监督的实效。

关键词：人民政协；民主监督；性质定位；协商式监督

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.004

[中图分类号] D627 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）01-0024-04党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从发展中国特色社会主义民主政治、全面推进国家治理体系和治理能力的现代化出发，发展人民政协理论，对人民政协工作提出了新的要求。民主监督是人民政协工作的重要内容，也是党中央关于人民政协工作的重点关切。2016年10月党的十八届六中全会通过的新修订的《中国共产党党内监督条例》第一次把人民政协民主监督写进党内法规，2017年3月中共中央办公厅又印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称“《意见》”），对人民政协民主监督进行了新定位，党的十九大报告对人民政协民主监督也展开了新的论述。人民政协民主监督是我国社会主义协商民主建设的重要内容，也是新时代中国特色社会主义民主建设的重要内容。因此，要正确认识人民政协民主监督的性质定位，做好人民政协的民主监督工作，充分发挥人民政协在社会主义协商民主建设中的作用。

一、当前对人民政协民主监督性质定位存在的一些认识误区

当前，社会上一些人对人民政协民主监督性质定位存在认识误区，主要表现在三个方面。

（一）对人民政协民主监督的非权力性认识不够

除第一届人民政协曾短暂代行人民大表大会的职权外，人民政协在中国政治制度史上并不是权力机构。政协委员并不是选举产生，而是“推举”产生，甚至政协委员会的人数也没有硬性规定，有一定伸缩性[1]。对于人民政协不是权力机关这一问题，毛泽东在1954年指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关……如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。” [2]人民政协作为非权力机构的特性决定了人民政协民主监督的非权力性。人民政协民主监督并不是一开始就被定为政协的基本职能，而是到了党的八大确立 “长期共存、互相监督”的多党合作基本方针之后，监督的概念才被引入了人民政协。监督的含义是指各党派相互提意见，作批评。邓小平在1980年9月指出：“在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议。但无权对政府进行质询和监督。”[3]到1989年初，《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》首次提出了政协的主要职能，指出“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评发挥民主监督作用”。因此，以权力监督的标准来要求人民政协民主监督，很容易得出人民政协民主监督“说了也白说”的结论。

（二）对人民政协民主监督的形式和内容等理解错误

在人民政协民主监督的具体实践中，很难把民主监督与政治协商、参政议政等职能完全分开，例如，同样都是协商，决策之前的协商往往被看成政治协商和参政议政，而在决策实施过程中或实施之后的协商，则在更大程度上可以被看成是监督。但政治协商和民主监督的这种关联性往往导致人们理解人民政协民主监督时走入误区，认为人民政协只有政治协商和参政议政，没有民主监督，或者民主监督过于弱化。同时，改革开放以来，党的基本路线是以经济建设为中心，“人民政协要围绕中心、服务大局，这就决定了人民政协的政治协商、参政议政职能在重要程度上要优先于民主监督职能……容易导致民主监督湮没于政治协商和参政议政，难以彰显效果”[4]。还有人认为在人民政协具体实践中，民主党派都是共产党的“应声虫”，实际上是自己人監督自己人，是同体监督，很难听到不同意见，更听不到反对性或者批评性意见。这实际上是拿西方多党制情形下的政党之间的监督来类比人民政协民主监督，认为只有对抗性的监督才叫监督，这只能得出人民政协的民主监督弱化甚至缺乏的认识。

（三）对人民政协民主监督在我国社会主义监督体系中的地位认识不清

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中列举了我国监督体系的各个构成部分，其中就包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等，需要注意的是，人民政协民主监督只是民主监督的构成部分之一，因为民主监督最早是指来自民主党派和无党派人士对中国共产党的监督和相互监督，民主监督还包括民主党派对共产党的监督。在我国监督体系中，由中国共产党的领导地位所决定，党内监督是起决定性作用的监督。习近平指出：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。”[5]同时，由于人民政协民主监督还缺乏相应的法律法规规定，也容易使人产生人民政协民主监督不重要、受轻视的错觉。

由于对人民政协民主监督的性质定位认识不清，容易导致对人民政协民主监督的独特价值缺乏正确认识。

二、人民政协民主监督在实践中存在的问题

人民政协民主监督的作用和效果之所以受到质疑，也和人民政协民主监督在实践中存在的一些具体问题有关。这虽然不涉及人民政协性质和制度的根本性问题，但也是我们需要加以特别关注的。从改革开放后各地政协民主监督的实践来看，反映出来的问题可概括为如下几个方面。

（一）人民政协民主监督的环境有待改进

被监督者是否形成对人民政协民主监督的正确认知决定了民主监督的具体环境。人民政协民主监督的对象一般是党政机构，这些机构的领导者往往握有实权，他们中一些人由于对人民政协民主监督的性质定位认识不清，对人民政协民主监督的独特价值优势缺乏认识，要么认为民主监督无用，只不过是走形式而已，没有硬性的约束力，因此就可以虚与委蛇；要么认为人民政协民主监督是挑毛病、找麻烦，对民主监督心存疑慮，听不得批评意见，容不得民主监督。另外，还有一些党员领导干部自认为完全正确，听不得不同意见，对民主监督的存在价值缺乏必要的认识。这种状况必然导致在实际工作中对人民政协民主监督的忽视或排斥，导致人民政协在践行民主监督时遇到困难。

（二）人民政协民主监督的制度机制还有待进一步健全

人民政协民主监督在人类政治文明发展史上是一个新事物，在我国实行的实践只有60多年的时间，而其规范化、制度化、程序化的时间则是在改革开放后特别是最近20多年才取得了重大进展，因此在具体实行制度和机制上难免存在一些问题。如民主监督的评估和激励机制还不够健全，由于民主监督与政治协商、参政议政等边界模糊，在对政协民主监督的工作进行评估时有时会遇到困难，缺少评估和激励，政协委员履行民主监督职责的动力则会受到影响。又如特约监督作用还没有充分发挥。特约监督是人民政协履行民主监督的一个重要渠道，是政协委员履职的重要途径，但一些基层政权机关在对特约人员公开信息时是有选择的，导致特约人员不能有效履行监督，加上缺乏制度上的保障，降低了特约监督的效果。

（三）政协委员监督意识和监督质量有待提高

相比于政治协商、参政议政职能，不少政协委员对履行民主监督职能的热情不高，意识不强。“对热点问题因有顾虑而没有胆魄实施监督，对社会上存在的大量问题因时间精力所限而无力实施监督，从而使政协民主监督显得乏力”[6]。一些委员因怕惹麻烦而不愿意监督，或者隔靴搔痒，使民主监督缺乏应有的深度和广度而流于形式。这表明一些政协委员对民主监督的性质及其重要性也缺乏足够的认识，影响了开展民主监督的积极性。一般而言，委员的学识和监督质量有很强的关联性，政协委员的优势就在于能够从专业领域对党和国家的重大方针政策和重要决策部署提出建议和意见。但是，专业学识和民主监督的质量也不能完全划等号，在很多情形下，全局意识和政治把握能力更为重要。

三、新时代人民政协民主监督完善路径

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在中国特色社会主义民主政治理论建设特别是协商民主理论建设上取得重大进展，特别是根据我国政协民主监督的具体实践，2017年中共中央办公厅印发的《意见》对推进人民政协民主监督工作提供了指引。

《意见》指出，人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。这种规定并不是改变人民政协民主监督的性质定位，而是对其认识的进一步深化。深入领会中央对人民政协民主监督的“协商式监督的新定位，有助于消除人们在民主监督问题上的一些片面认识，有助于认识人民政协民主监督的独特优势，推进人民政协民主监督的发展，充分发挥人民政协民主监督的效能作用。

（一）各级党委要重视人民政协民主监督，优化监督环境

人民政协民主监督是以权利监督权力，这就要求权力的拥有者要尊重监督者的权利，为人民政协民主监督营造一个有利的外部环境。首先，进一步改进党的执政方式。社会主义民主政治建设离不开中国共产党的领导，但党的领导方式和执政方式决定了人民政协民主监督的政治环境。要扩大人民群众对国家和社会事务的参与、决定、监督，推进社会主义政治的民主化进程，从而推动政协民主监督外部环境的完善。其次，必须保障人民的民主权利，包括参与权、知情权、表达权。要采取措施，增强公民的有序政治参与意识，树立民主法治、自由平等和公平正义的理念；加强基层民主制度建设，丰富民主形式，拓宽民主渠道；发挥党内民主对人民民主的引导和示范作用，帮助干部树立正确的权力观，改变权力本位的旧观念，树立人民权利本位的新观念。再次，要坚持依法治国。邓小平曾说过，必须使民主制度化、法制化。只有加强法制，才能保障人民民主[7]。要重视树立社会主义法治理念，努力推进科学立法、民主立法，建立科学完善的法律体系，推行依法行政，建立法治政府，坚持法律至上，维护法律尊严。只有这样，才能让民主监督有所依靠，才能使人民政协的民主监督超越单纯事务性的建议，回归民主监督的本真。

（二）切实落实《意见》精神，推进人民政协民主监督的制度化、规范化、程序化建设

首先，健全人民政协民主监督的制度。目前，对人民政协民主监督的原则、内容、形式以及性质等规定越来越明确，但在监督的具体程序、监督的结果和效率等方面没有相应细则，可操作性不是很强，应不断创新民主监督的方式，使民主监督的可操作性更强。其次，要明确民主监督的程序和规范，明确规定在知情环节、沟通环节和反馈环节上的实施细则。扩大知情渠道；在沟通环节上实现信息的顺畅以及组织和机构平等的权力关系；在反馈环节上，建立责任和惩罚制度，实现民主监督内容、民主监督活动方式、民主监督知情渠道、民主监督舆论宣传等方面的制度化、规范化和程序化。再次，要建立监督保护机制，充分保障监督主体的参与权、知情权等民主权利，确保人民政协民主监督的权威性，使监督主体免受外在的干扰和伤害，同时制定明确的法规和制度保障监督主体提建议的权利、专项考察活动的权利以及免责的权利等。

（三）提高自身素质，加强自身建设

人民政协民主监督的性质定位决定其监督必须靠政协监督本身的质量，对国家重大方针和重要决策部署的贯彻落实情况所提出意见、批评和建议有针对性、合理性、可行性，这就对政协的自身建设提出了很高要求。人民政协首先要强化民主监督意识。作为政治监督，民主监督要求监督者有强烈的政治责任感和使命感。这就要求政协委员除了有较高的专业素养外，还要有较高的政治把握能力和全局意识，积极履行民主监督职能。其次，从强化民主监督职能入手，加强队伍建设。要探索政协委员产生的新机制，增强代表性。建立政协委员的新陈代谢机制，把真正愿意为参政议政做事的人吸纳进来，确保政协委员的整体素质。继续探索政协委员参与政协活动的新途径，尤其是要探索在政协全会、常务委员会闭会期间政协委员参加政协活动的渠道，建立政协委员在人民政协开展经常性工作的运行机制，为民主党派、无党派履行参政议政、民主监督创造更好的条件。要发挥界别的作用，强化和活跃界别活动，建立界别内部经常性互动的机制，发挥界别的优势，反映不同界别群众的利益和诉求。再次，要重视政协机关的建设。根据《意见》要求，政协机关要牢固树立以政协委员为本的工作意识，按照制度化、规范化、程序化的要求，创新工作方式，提高服务水平。

[参考文献]

[1]黎言惠.也谈人民政协的民主监督[J].中国人民政协理论研究，2016（2）.

[2]毛泽东.毛泽东文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：384.

[3]中共中央文献研究室.邓小平思想年谱（1975—1997）[M].北京：中央文献出版社，1998：169.

[4]张峰.论人民政协民主监督的协商式监督新定位[J].国家行政学院学报，2017（6）.

[5]习近平.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：213.

[6]徐祖荣. 善治语境下创新政协民主监督机制研究[J].马克思主义与现实，2009（6）.

[7]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：189.

责任编辑：郑 好