论PPP模式的法治完善

李强

PPP模式的理论与实践背景

（1）PPP的法律界定

联合国发展计划署（1998）认为，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项日而形成的相互合作关系的形式。中国政府把PPP翻译成“政府与社会资本合作”，足政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征的“全过程”合作关系。

（2）PPP的经济学解读

按照传统经济学理论，城市基础设施成本高，私人资本投入意愿低导致市场失灵；而成为公共产品后，难以克服公共产品垄断性、权力寻租等问题，表现公共产品效率低、成本高、质量和服务使公众不满意，导致政府失灵。面对“两失”问题，由政府与企业合作提供公共产品就成为合乎逻辑的选择和尝试。

按照组织经济学的理论，PPP是杂合组织（hybrid organization）在公共部门的扩展。公私合作双方既相对独立又相瓦依赖；既有着科层制所没有的激励机制和灵活性，又有着市场所没有的行政管理控制力。随着社会的发展，公众对公共服务势必要求更高，PPP必将是公共部门适应未来经济社会形势的重要模式。

（3）PPP模式应用的根本原因

英国“公共私营合作”的融资机制足当前PPP模式的起源。当英国政府为解决经济衰退和公共支出的“两座大山”，运用PPP模式度过了危机。日前中国某些地方政府债务负担严重，财政资金吃紧，公共部门财政困难。我国推广运用PPP模式正是为了保持公共投资规模，克服地方政府短期偿债压力的重要政策导向。

当前我国PPP模式问题表现

（1）政策规定交义冲突

一是法规政策依据不足。缺少高层次的PPP立法，法律配套制度不完善是PPP项目进度缓慢的根本原因。二是法规政策规定相瓦矛盾，部门权责交义。三是在土地政策方面，受限于国有资产的管理规定，社会资本即便中标，也必须按照土地管理的规定程序，项日公司一般无法自行取得土地的使用权。

（2）社会资本参与度低

PPP模式在中国的推广关键在于将社会资本引入公共事业，从而克服政府财政资金压力，并发挥企业管理和服务方面的专业优势，使人民能享受到更加优质的公共服务，推进国家治理体系和治理能力的现代化。但现实却事与愿违。首先，PPP项目本身时间长、投资收益不稳定；其次，政府缺乏与私人资本的合作经验，风险分担机制不完善；最后，我国又缺乏有效的评估机构和监督机制，最终导致民间资本参与少、央企国企参与多的现实。

PPP模式的法制构建

（1）PPP法律属性和原则的再认识

1.PPP模式法律属性再认识

对于一个法律关系，必须首先明确其法律性质，才能明确其适用法律及纠纷救济途径。PPP模式是一个复杂的组织及运行过程，界定PPP模式的法律属性必须分阶段、分丰体。对于政府参与的合同性质的界定，重点应辨析政府在合同履行过程中是行使行政管理职的公权力机关能还是按协议约定履行权利义务的商务主体。在PPP项目实施过程中，当政府行使管理、服务、监督等职能时形成的法律关系应为行政法律关系；当政府作为合同一方主体，按合同约定行使合同权利、履行合同义务时，双方是平等的商事主体，所形成的是民事法律关系。因此PPP项目合同本身应为民事合同，纠纷救济途径是民事诉诉讼或仲裁。这不仅有利于保护合同相对方的合法权益，同时有利于加强对政府的监督，实现政府进一步简政放权。

2.强化契约精神

PPP作为私人资本与政府合作的模式，双方精减合作是必要条件。尤其是在该领域相关法律法规还未完善的情况下，必须强化契约精神，坚持平等、互利、诚信等基本原则。政府和社会资本应当在“风险共担、利益共享”这一机制下进行合作，对于PPP项目实行终身问责制。合作过程中虚引第三方机构对双方履约情况进行全程考核，特别强调对地方政府的履约考量，并将政府违约率纳入地方政府绩效考核体系，对违约的地方政府实行暂停PPP项日申报等经济性惩罚。

（2）凝聚立法共识，细化操作细则

习近平同志说，凡属重大改革都要于法有据。健伞的法律制度环境是PPP模式赖以生存的基础，我国应当制定统一的PPP法，完善法律法规政策体系。对于PPP立法应当既要把握立法关键内容，又要明确PPP土地项目可操作流程和细则。

（3）规范市场准入，加强社会监督

建立健全PPP社会资本准人制度。选择合适的社会资本是PPP模式最关键的环节。社会资本准入标准应当包含以下三点：一企业资金实力与项日规模相适应；二具有较高的行政管理水平和科技创新能力；三注重长期稳定pI报和社会声誉。

建立行之有效的监督体系。出台PPP项目的相关标准，建立违规、违约退出和惩罚机制，不论是地方政府、国有企业还是民营企业，在整个PPP项日推进过程中，只要被发现有违规、违约操作，立刻叫停，并建立项日替补准人机制。尽快制定咨询机构的资质认定、收费标准及选用PPP咨询机构相關办法。培育和促进第三方专业评估机构的发展，使其成为PPP项目的润滑剂、预警器，能够有效促进PPP在中国的健康发展。

[1]王天义.《全球化视野的可持续发展目标与PPP标准：中国的选择》.摘自《改革》2016年第2期.

[2]周怀龙、周鹏、刘印刚.《激活土地整治-池春水——聚焦山东济南首个PPP土地整治项目》.摘自《中国国土资源报》.2016-06-12.