PPP模式发展、风险与防范措施研究

徐燕青

PPP模式是我国基础设施和公共服务供给机制的重大创新，对于推进供给侧结构性改革、创新投融资机制、提升公共服务的供给质量和效率具有重要意义。本文在研究PPP模式涵义、发展历程和特征的基础上，基于政府和企业各方角度，阐述了PPP模式可能存在的风险、需注意的间题以及风险防范措施等主要内容。

PPP模式 发展历程

风险 防范措施

PPP模式是我国基础设施和公共服务供给机制的重大创新，对于推进供给侧结构性改革、创新投融资机制、提升公共服务的供给质量和效率具有重要意义。近年来，民营企业、社会资本适应改革要求，努力拓展市场，积极探索开展PPP业务，在推动自身业务快速发展的同时，有力支持了地方经济发展，取得了良好成效。随着PPP业务的发展，也带来一定负面风险及问题，笔者在这里就PPP模式、发展历程、存在的风险以及防范措施进行简要理论研究。

PPP的内涵与发展

（1） PPP模式内涵。PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。联合国发展计划署（1998）认为，PPP是政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是参与合作的各方共同承担责任和融资风险。欧盟委员会（（ 2003）认为，PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。美国PPP国家委员会（2002）指出，PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。

PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，更是一种先进的管理模式，是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革等。

（2） PPP模式发展历程。

1.PPP模式起源。80年代中期，中等发达国家出现债务危机，为推动经济继续发展，1984年，土耳其提出 BOT（建设—运营—转让）的概念并用该方式建设阿科伊核电厂，然后被其他发展中国家效仿。1992年，时任英国财政大臣拉蒙特提出的私人融资计划（Private FinancingInitiative，PFI）成为公共服务领域引入市场化竞争后进一步推动政府与私营部门合作的重要模式，并于1997年在全社会公共基础设施领域较全面地推广。20世纪70年代至今，世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝试实施PPP模式。PIT模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。

2.我国PPP发展的四个阶段。

初步雏形阶段（1978-1994年）：这期间我国实行改革开放，允许大量外资投资国内产业。外国资本开始与地方政府通过签署协议的方式，在公用事业和一些基础设施领域开展建设或运营合作，该种模式实质上属于PPP，但是并没有出现PPP的完整界定，仅属于地方政府和社會资本对PPP的初步探索。

探索尝试阶段（1995-2004年）：我国在这个阶段对PPP模式进行了很多的尝试，为以后发展PPP模式打下了良好基础，在这期间有一些国家支持的PPP项目未显现效果。

政策鼓励阶段（2004-2012年）：我国政府鼓励国家投融资创新和改革，并颁布了一系列关于政企合作的投资政策。地方政府主要以污水处理、供水、燃气、供暖、路桥、地铁等基础设施项目领域开展投融资改革。这阶段的PPP以融资为主要目的，进程较为缓慢。

规范运作阶段（2013年—至今）：2013年，国务院办公厅颁布实施了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[[2013] 96号）文件，从政府向社会力量购买服务的重要性、总体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作等方面规范政府与社会资本间的合作关系，国家开始从制度、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。

PPP模式核心特点

（l） PPP模式是各方参与的伙伴关系。政府与其他参与主体双方在平等协商的基础上确立合作关系，确定目标的一致性，用最少的资源和高效的运营模式来实现最好的服务，政府公共部门达到为人民服务的目的，而社会资本和私人企业从中获取合理的盈利。它强调各个参与方平等协商的关系和机制，这是PPP项目的基础所在。

（2） PPP模式可以风险共担。PPP模式使更多的社会资本参与到项目中来，民营企业参与公共基础设施等项目的确认、设计和可行性研究、建设以及运营等工作，各方合理分担PPP项目在实施过程中所涉及的风险，发挥各自对风险的控制优势，共同承担风险。

（3） PPP模式实现各方利益共享。通过高效的运作PPP项目会产生一定的盈利，盈利归属于政府和民营企业双方。同时应注意，PPP模式是政府主导的项目，具有一定的公益性，不能仅以盈利为目的，要对社会资本可能获取的高额盈利进行掌控，使社会资本盈利控制在合理范围内。

（4） PPP模式是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度来安排融资，而不是以项目投资人或发起人的资信情况来决定。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

PPP模式存在的风险

风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键所在，在特许权协议及合同设计中应当权责对应，把风险分配给相对最有利承担的合作方。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险。

（l）政策风险。由于政府政策的变化而影响PPP项目的盈利能力，被称为政策风险。PPP项目失败的主要原因在于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连续性使社会资本合作方难以预料与防范。

（2）技术风险。PPP项目建设一般由社会资本投资方承担，因此绝大部分技术风险也归于这些民营合作方。民营合作方需要进行基础设施建设以及进行一定时期运营与维护，建设和运营成本的提高将减少民营合作方的投资回报，技术力量是否雄厚直接决定着民营合作方实现的利润高低，技术风险主要来源于企业内部。

（3）财务风险。PPP项目基础设施建设、经营的资金绝大多数来自于融资渠道，如果后期营运收益不足以支付债务和利息，可能造成难以偿还债务，债权人追讨资金会造成项目公司难以运转，直至清算破产，导致PPP模式应用的失败。

（4）营运风险。基础设施项目的经营状况或服务提供受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到民营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。民营合作方会通过寻找适当的途径将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁出去。

PPP模式风险防范措施

（l）加强PPP管控体系建设，保障项目规范运作。政府部门以及企业要在各自层面规范PPP模式管理。政府吸引社会资本进入基础设施建设及公共服务领城，避免基于政策推动的不稳定性，需要建立一个稳定的法律环境，完善立法能给市场带来更多的信心，打消民营资本的顾虑，激发民间投资的热情，建立起政府和社会资本平等、共治的合作关系，促进PPP项目的落地。企业要结合自身战略发展方向，充分考虑财务资源和业务能力，规划本企业PPP业务发展，完善全过程管控，有效防范投资、经营风险。

（2）加强项目前期论证，严格准人条件。各方均应加强PPP項目前期论证工作，将源头管控作为加强PPP项目管理的重点。政府应加强项目前期可行性研究，委托专业机构编制实施方案，严令各利益相关方进行充分论证确保项目的可操作性。企业应对PPP项目前期论证，可辨别项目是否适合PPP模式，防止出现盲目设立后难以落地等浪费人力、物力、财力的现象发生，确保选择的项目符合区域规划要求。

（3）优化合作安排，实现风险共担。政府和企业双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分事、风险分摊、项目监督等多方面的内容。从企业角度来看，项目订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证投资资本的收益率。

（4）落实投资资金来源，规范融资增信。各方均应严格遵守国家重大项目资本金制度，合理控制融资杠杆比例，根据项目需要积极引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方，吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资，多错并举加大项目资本金投入，同时要做好项目债务融资增信管理。

[l] PPP项目策划与操作实务 国信研究院

[2] PPP模式理论阐释及其现实例证刘薇 财政税收与资本市场2015年第l期

[3] PPP项目风险管理研究综述李虹项目管理2014年第6期

[4]国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》中国工程建设网