排污费与环境保护税的比较与启示

贾路路

进入2l世纪，发展绿色经济成为人们的共识，“绿水青山就是金由银山”，发展绿色经济、构建和谐社会成为人们的共同追求。发展绿色经济离不开财政领域的税制改革，而“绿色税制”也成为了税制改革的一个重点。2016字12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《环境保护税法》，这是党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”要求之后，全国人大常委会审议通过的第一部单行税法，也是第一部专门体现“绿色税制”，推动生态文明建设的单行税法，标志着环境领域的“费改税”以法律的形式确立了下来。本文通过深入比较排污费与环境保护税的异同，力图更加深刻地理解环境保护税的作用，同时为环境保护税下一步的更好发展提出相关的建议。

绿色经济

环境保护税 绿色税制 费改税

外部性理论是征收环境税的理论渊源，庇^‘认为外部性就是个人或企业的经济行为对他人或企业产生了影响，而这些活动所产生的成本收益由于无法通过市场价格反映出来，使得产生经济活动的主体没有承担应有的成本或没有获得应有的报酬，从而使私人成本或利益与社会成本或利益的不一致，并提出了解决外部性的方法，也就是使外部成本内部化。环境问题的产生正是如此，环境污染的企业由于在企业市场规律下进行生产，以企业利润最大化为目标，尤其足高污染企业在生产时产生了极大的环境成本，但是产生的成本却足由整个社会承担的，企业并没有付出相应的代价，所以市场调节下的环境问题会愈演愈烈，而解决环境问题的重要方法就是使外部成本内部化。就外部性理论而言，排污费和环境保护税的设立原则都是基于此，其作用机制也都是通过收入与替代效应来影响生产者和消费者的效用函数，从而改变人们的行为，最终实现对环境的保护。随着环境问题越来越受到关注，广泛为人所诟病的排污费迎来了改革的契机，应该说在具体的制度没计上，排污费与环境保护税是存在较大的差别的，针对排污费产生的一系列问题，为更好的发挥环境保护税对环境的保护作用，有必要对二者进行比较和研究。

在此次环保领域的费改税中，政府在环境保护税的具体制度设计上，考虑到改革的阻力和政策实施推行的问题，环境保护税立法所参照的一个重要原则足排污费制度向环境保护税制度的“平移”，实现制度的平稳转换。可以说“平移”原则在此次费改税的变革中是可以清晰的看到的，但是通过比较可以发现，环境保护税并非排污费的简单平移，尤其在税率和税收优惠等方面都有很大的创新之处，在具体的征收方法和收入的使用上，都对旧有的排污费制度进行了突破。

征收对象

税收立法首先就是征税对象的确定，从2018年1月开始实施的《环境保护税法》规定，环境保护税的征税对象是在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业、事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应当依照《环境保护税法》规定缴纳环境保护税。相比于排污费的规定（直接向环境排放污染物的单位和个体工商户），应该说在征收对象的确定上，并没有太大改变。

另一方面，在具体的税目设计上，也基本维持了排污费的征收科日，即大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四大类。细节上，在具体的污水处理和生活垃圾处理等征收对象的认定上，环境保护税与排污费也是基本相同，不难看出，在征收对象的设计上，排污费向环境保护税的改革充分体现了“平移”的特点，这一方面不至于引起新的征收对象的抵触，也便于改革的推行。

征收部门

原有的《排污费征收使用管理条例》规定：县级以上人民政府环境保护行政丰管部门、财政部门、价格主管部门应当按照各自的职责，加强对排污费征收、使用工作的指导、管理和监督。也就是说，在排污费制度的征收管理中，地方环保行政部门是作为排污费的征管丰体，地方环保行政主管部门在环境保护方面掌握了较大的权力。但是地方环保行政部门由于执法力度不够，缺乏制度保证，监督体系不完善，在实际的排污费征收中产生了诸多问题，表现在：排污费“应征未征”现象普遍存在；违规设置排污费“收缴过度户”；排污费收人人为混库，地方财政层层截留中央级收入；挤占挪用截留排污费等。

相比于排污费，《环境保护税法》规定，改革的环保税由税务机关征收管理，环保行政主管部门单纯负责对污染物进行监测管理，从而将环境保护税的征收权赋予了税务部门。在具体的征收实践中，应该说税务部门比环保部门更具权威性和专业性，且税收的执法力度强，相关的法律较为完善，可以预见环境保护税的征收由税务部门征收将会变得更为规范、透明，受到的各种干扰也将更少，同时环境保护税的制定也会比排污费更加的科学严谨，更能准确地反映企业排污成本，调节生产发展和环境保护的关系。

所以从征管部门看，由税务部门征收，环保行政主管部門监测的环境保护税征收体系是比排污费征收体系有优势的。当然，我们也应当考虑到两部门合作体系的效率问题，环境保护税法规定征收环保税首先要由环保部门通过专业设备对排污数据进行核定，之后递交税务部门进行环保税的征收，大大延长了税收的征收链条，这样就要求两部门在环境保护税的征收中要密切配合，共同推进社会节能减排的事业的发展。

征收标准

征收标准体现了一项征收制度具体的税率设计，关系到最终征收的收入总量以及税收对于征收对象所带来的负担大小。环保税的征收标准即对于排放的污染物的单位计量标准，新的环境保护税法在征收标准上的改变主要表现为增设下限。具体来说，就是国家对于大气、水污染物的排污费征收标准分别足不低于1.2冗和1.4元，同时也鼓励地方政府根据政策要求上调收费标准，以更好的发挥对企业行为的导向作用。但足并没有规定上限，地方政府在征收标准的确定上有了更大的自丰权，例如北京调整后的收费标准将是最低标准的8-9倍，上限被规定为不超过最低标准的10倍。

地方政府在污染治理中担负重要角色，更高的征收标准意味着将增加地方财政收入，同时会加重地方高污染企业的负担促使企业发展方式的转变和升级，改变地区传统的发展方式，这就要求地方政府要下决心抓好生态文明建设，转变地区经济发展方式，发展绿色GDP。

中央与地方的收入分成和使用

一项税收会涉及到中央和地方相关税收收入和支出的调整，在环保税的税制设计中，首先就是收入的分成，改革前的排污费是实行中央和地方1：9分成。排污费改成环境保护税之后，由于环保税的征收收入总量总体预测不大，加上营改增之后地方税收收入相应的减少，再有就是考虑到地方政府承担着主要的污染治理责任等，为了调动地方政府的积极性，将环境保护税的伞部收入作为地方收入，由地方税务部门负责征收，进入地方财政体系，中央不再参与分成。

另一个方面就是税收收入的使用，《排污费征收管理条例》规定地方政府应将全部的排污费收入专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。但是改革后的环境保护税在税收收人的使用上没有硬性的要求，环保税以法律形式同定下来，税收直接进入财政体系，由地方政府统一编制预算开支计划，自主决定支出方向。

排污费改环保税的几个重点问题与对策

（1）税收监测机构的设置

环保税不同于其他税，由于其监测的复杂性以及专业性，所以环保税的征收需要由专门的监测机构来对排污数据进行监测。改革前的排污费制度是由地方环境主管部门对环境进行监测和确定排污事项，进而依据排污数据进行排污费的征收。环境保护税改革后，环境保护主管部门成为了一个单纯的统计监测部门，定期将排污单位的排污许可、污染物排放数据交给税务部门，税务部门依靠数据进行具体税收的征收。考虑到环境保护税的特殊性，纳税人很难自主申报，在环境保护税的具体实施中，国家为保持税收中性，由纳税人自主决定是否安装符合国家规定和监测规范的污染物自动监测设备，安装的按照安装设备的反馈数据征收，其他的由环保部门核定征收，考虑到监测设备的设计以及环保部门的核定问题，为维护纳税人的利益，有必要引入第三方监测机构，以更好的发挥第三方监测机构的社会监督作用，更好的维护纳税人的合法权益。

（2）税收收入的使用

关于改革后的环境保护税税收收入的使用也是一个重要的問题，首先就是设立环境保护税的初衷是为了促进企业节能减排，同时保护环境。之前的排污费是专款专用，用于当地环保事业的发展，如果按照环境保护税的税收征收规定，环境保护税是将税收收入纳入统一的地方财政体系，这样环境保护事业的支出就需要通过预算、审批等一系列环节，在地方政府争相以单纯的GDP增长为导向的发展模式下，环境保护事业的经费投入很可能会不增反降，环境保护税在环保事业上的效率可能会大大降低。

其次就是中央对于地方环境事业的转移支付，考虑到环境保护税完全变成地方财政收入，那么中央在地方环境保护事业上的投入势必会减少，在地方环境保护税税收收入杯水车薪，而中央转移支付又减少的情况下，环境保护税可能很难发挥其保护环境的作用，反而加重环保问题。

综合考虑，应该建立关于环保事业的专项计划，保证环境保护税税收收入能够用在地方环保事业上，实现地方环保事业的良性循环。建立起来的环境保护税专项计划，在具体的使用上还应当考虑到区域的差异，比如美国在噪声污染严重的机场区域征收的税款用于机场附近噪音隔离设施的建设，所以在税款使用上，也应该更多的考虑到污染承受群体的利益，真正的做到税收取之于民，用之于民。

（3）实体企业的负担问题

针对改革后的企业负担问题，政部税政司司长王建凡回应：“考虑到当前经济环境之下企业的负担能力问题，环境保护税和其他的税收不一样，企业履行环保责任，减少污染物排放了，就可以少缴税。从这个意义上讲，负担的平转是适当的。”环境保护税实行从量计征，征收额是按照污染物的排放量来征收，多排多征，少排少征。新增加的优惠措施规定纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%的，减按75%征收环境保护税；低于50%的，减按50%征收环境保护税。这就在制度上建立了一种企业税负的浮动机制，也就是说企业可以根据自身的效用做出调整，在实践中就为一些转型升级的企业提供了转型动力，总体卜是能够大大减轻企业的负担的。同时环境保护税的开征初衷并非为了增加财政收入，而是为了实现节能减排，更好的服务于建设绿色和谐社会的大局，所以环境保护税的实施从长期来看，就是帮助企业“减负”。

（4）税目设计上生产与消费端的征收并重

外部性理论是征收环境保护税的理论依据，外部成本内部化是解决外部性的重要途径。外部性按照外部性的产出领域分为生产的外部性和消费的外部性，生产的外部性是由生产领域的活动所导致的外部性，而消费的外部性则是由消费行为所带来的外部性。考虑到外部效应的产生者可能是生产者，也可能是消费者，这就需要我们对生产和消费两个领域的外部性都进行必要的制度设计。

庇古的外部性理论分析主要是关于生产领域的外部性，主体是企业。而个体在生产端产生的外部性由于相对较少，不易征管，计量困难等问题，所以很难在生产端对个人进行制度设计实现对外部效应的补偿，但是不可忽视的就是群体消费的倾向也会影响到整个环境保护事业的发展，所以有必要将个人对环境产生的外部成本也内部化，这就需要考虑消费端的外部效应。目前我国的消费税在某些税目上有涉及到环境保护的相关问题，但主要的还是侧重于对于资源的保护，所以在环境税的设计上有必要扩展环保税的征税领域，将税目尽量覆盖到消费领域，对于一些对环境污染严重的产品比如镍汞电池、塑料袋等征收环境保护税，既可以有效的促使人们绿色消费，减少消费端对于环境的破坏，反过来也可以以消费来引导生产企业的发展方向，促进企业践行更加绿色的经济发展方式。

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