《政府会计准则—基本准则》实施后对事业单位财务管理的影响

高云涛

为了提高政府会计信息质量，满足政府会计改革的需要，国家于2015年颁布了《政府会计准则——基本准则》。《基本准则》的出台，对于构建统一、科学的政府会计体系，对于规范政府会计核算、 提高会计信息质量、建立现代财政制度等具有重要的意义。事业单位作为《基本准则》适用范围的组成部分，《基本准则》的实施必然会对事业单位的财务管理工作产生重大影响。

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《政府会计准则——基本准则》出台的背景

随着市场经济体制改革推进，我国财政收支规模的不断扩大、可利用的公众受托资源不断丰富，社会公众及其他利益相关者对政府的财务状况、公共资金的运营情况、预算收支的执行情况等关注程度也在不断增强。现行的以收付实现制为核算基础的预算会计体系，难以全面、客观地反映政府部门的受托责任和业绩，需要进行改进，以建立起既能反映政府现金流量等的预算执行信息，又能反映政府财务状况和运营绩效等的财务信息的政府会计体系。为此，十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的战略部署，政府会计准则——基本准则在此背景下应运而生。

事业单位财务管理现状

目前我国政府会计准则中规定事业单位采用收付实现制，经过多年的应用，这种核算制度自身存在制度性的缺陷，主要表现为以下方面的问题：

（1）片面强调预算管理，很多单位存在突击花钱的情况

近年来非常重视预算管理，各级事业单位对预算执行不达标都很紧张，不达标则意味着预算有被核减的可能。收付实现制基础只有在收到现金或付出现金时才确认交易或事项，但现金收支时间可能受到调节。在收付实现制下，只要在年底前付款，不管支付的是今年还是明年的费用，都算今年的支出，导致年终突击花钱的现象屡见不鲜。

（2）不能如实反映事业单位实有资产情况，不利于单位进行资产管理在收付实现制下，事业单位取得固定资产时采用双分录进行反应，增加支出的同时增加固定资产，但是不对固定资产计提折旧，那么在固定资产的使用过程中的消耗和磨損也无从体现，随着时间推移，固定资产账面价值与实际价值背离越来越远。还有，由于缺乏对固定资产使用效益的深入分析，导致在资产配置绩效考核方面一直处于监管空白。这些根深蒂固的财务管理问题严重制约了事业单位管理水平的提高。

（3）不能及时和真实反映投资情况。在收付实现制基础下，事业单位的长期股权投资无法按权益法确认投资觀，只有收到现金时才能确认收益，投资单位发生亏损则不予以处理。因此，收付实现制会计基础反映的会计责任狭窄、提供的财务信息不全面，难以反映单位的财务状况和财务绩效的全貌，不利于政府采购、部门预算等预算管理活动的落实。

（4）不能客观反映事业单位的运行成本，无法进行科学的绩效评价

事业单位除了经营性业务外，基本上都采用收付实现制，以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据，由于对本期发生而尚未支付的费用不予反映，导致无法反映事业单位当期提供产品和服务的全部成本，也就不能实现收入与成本的配比。这种做法不能真实的反映资金的实际执行情况，不利于进行业绩考核和绩效评价。

政府会计制度改革创新主要体现在以下方面：

（1）在新准则中，对有关会计要素进行了科学地设置和定义

在政府会计准则中，分别设置预算收入类、预算支出类、预算结余类三项预算类会计要素，以及资产类、负债类、净资产类、收入类、费用类五项财务会计要素。分别采用收付实现制和权责发生制会计基础，各自平衡核算和报告。在新准则引入了“收入”和“费用”两个全新的会计要素。新准则通过对各种会计要素进行明确的定义，能够有效地反映出政府运行成本、预算执行情况以及政府的财政状况。

（2）在政府会计准则中确立了双会计体系、双核算基础以及双财务报告制度双会计体系是指整个会计体系是由预算会计和财务会计两部分组成，其中，预算会计服务于预算管理，财务会计服务于财务管理。对预算收入、预算支出、预算结余这些基本业务仍旧采用收付实现制，反映了预算收支全面、完整的信息，体现了预算会计侧重于预算资金分配和使用的功能。对资产、负债、净资产、收入、费用采用权责发生制，准确提供全面的资产、负债、风险等方面的信息，能够更好地反映政府的财务状况和运营绩效。

双财务报告是指将同时实行政府决算报告和财务报告，其中，政府决算报告满足预算会计的需要，把预算编制、预算执行和决算结果综合反映出来；政府财务报告满足财务会计的需要，把财务状况、运行情况和现金流量综合反映出来；政府财务报告又具体分为政府综合财务报告和政府部门财务报告两个层次，并通过政府综合财务报告将预算会计信息和财务会计信息进行有效对接。

政府会计制度改革有助于提升事业单位财务管理水平

（1）规范财务报告编制，提高信息透明度，有助于事业单位规范各项财务活动

反映受托责任和提供决策有用的信息是政府财务报告的双翻标，这要求政府部门树立服务于公众和服务于社会的理念，以负责任的态度为外部使用者提供相关的财务信息，为政府部门解脱受托责任。由于会计核算实行“双基础制”，所以需要编制以收付实现制为基础的决算报告，编制以权责发生制为基础的财务报告。其中，单位要编制以权责发生制为基础的资产负债表、收入费用表、现金流量表，部门要按规定合并所属单位的财务报表，编制合并财务报表，反映部门整体的财务状况、运行情况及现金流量等信息，并按规定进行审计与公开。这是继我国预决算、政府采购、“三公经费”等公开后的又一项重大公开。事业单位作为公共财政的重要组成部分，提高信息透明度，单位就难以再通过“藏着捂着”的方式掩盖既有问题。因此，政府会计制度改革可以推动事业单位规范内部各项财务活动，提高财务管理水平。

（2）政府会计改革，有助于健全事业单位预算管理体制

始于20世纪90年代末期的新一轮政府预算管理改革，确立了部门预算、国库集中收付模式、政府采购制度以及综合预算管理方法等一系列预算改革新举措。部门预算中的细化预算、透明预算是国库管理制度和政府采购改革的基础，部门预算在核定编制、制定标准定额、充分了解各部门资源占用和使用情况等方面有着巨大的信息需求。政府会计准则实施后，将使预算编制依据更加准确、标准更加可行，使国库集中支付系统形成的数据更加具有可比性和可利用价值，从而更好地规范各项经济活动，为主管部门提供更完整、准确的财务信息。

同时，《基本准则》要求以预算会计核算生成的数据编制政府决算报告，包括决算报表和其他应在决算报告中反映的相关信息和资料。决算报告能够反映年度预算收支执行结果，有利于单位完善预算绩效评价制度，健全预算管理体制。

（3）政府会计改革有利于科学地反映事业单位运行成本、提高绩效管理水平

一直以来，事业单位都是按照收付实现制核算收入、支出的，而事业单位也只在经营活动时才按权责发生制核算收入、支出，所以基本上没有成本理念可言。基本准则中规定将计提的固定资产和无形资产折旧和摊销按照权责发生制直接计入“业务活动费用”或“单位管理费用”等成本科目进行核算，将折旧和摊销实际归入单位成本，更加准确地反映了事业单位的运行成本，并能更好地将成本与绩效成果进行合理的配比，有利于加强管理者对产出和结果的责任，提高绩效管理水平。

《基本准则》的发布实施给事业单位财务管理带来了深远的影响，确保新准则的顺利实施，事业单位要做好新准则的培训工作，做好新旧制度的衔接工作，保障新准则得以有效落实。

[1]财政部第78号令，政府会计准则-基本准则[S].2015-10-23.

[2]高强，《十二五时期深化财政体制和税收制度改革的思考》，《国家行政学院学报》，2010-12-20。

[3]课题组，《关于建立中国政府会计准则的研究报告》，《会计研究》，2006-03-15

[4]崔学刚，叶康涛，荆新，等.权责发生制、政府会计改革与国家治理一一第六届“政府会计改革理论与实务研讨会”综述，《会计研究》，2015-07-15