PPP工作存在的问题及建议

周振洪

从2015年开始，各地PPP项目如雨后春笋般迅速成长起来。PPP工作推行至今已有三年多时间，作为一名基层PPP工作人员，笔者就PPP工作存在的问题及建议提出如下看法。

实施PPP工作存在的问题

（1）项目部分工作未完全到顺

首先，拟采用PPP模式实施的项目大多为基础设施或公共服务设施项目，项目实施机构需要在识别之前完成发改的传统立项工作，此时发改部门要求明确项目建设模式和资金来源；而按照PPP项目的实施流程，项目要在识别之后才能明确是否适合采用PPP模式实施，这样就形成了互为前提条件的情况。其次，拟采用PPP模式实施的项目通过PPP识别、准备、采购后，PPP项目一般需将立项变更到随后成立的项目公司名下。对于是否进行立项变更、如何变更、产权归属等问题，目前尚无统一规定。

（2）实施机构专业力量不足

政府和社会资本合作（PPP）模式操作指南规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”。目前大多数由行业主管部门作为实施机构，具体人员从各个处室临时抽调组成，行业主管部门作为行政机关，工作人员平时以业务管理为主，没有项目管理经验，对PPP流程也不熟悉，加上日常工作任务重，参与PPP时间也较少，有部分项目将具体工作由营运公司的人员开展，存在职责不清问题，在前期报批、合同签订谈判、资料审查等环节存在专业力量不足。

（3）PPP咨询机构缺乏统一标准

目前各地的PPP项目更多的是采购咨询机构来协助完成，这些PPP咨询机构缺乏统一标准，良莠不齐。各项目实施机构也十分担心采购到素质不高、业务不强的咨询机构，因为每个项目后面都涉及到庞大的投资额。另外，有部分咨询机构是挂牌参与各地竞标，难保服务质量。

（4）采购价款结算风险

PPP项目采购价款一般由工程造价、运营维护成本、投融资财务成本和投资收益几部分组成。对于项目工程造价应在PPP合同中明确约定造价结算标准以及价格调整方式。需要特别说明的是，对于基础设施和公共服务项目一般都要进行政府审计，但根据相关司法解释，政府审计结果并不作为双方结算的依据。所以，实践中应当在合同中明确约定审计应遵循的原则，并明确计入采购价款款项的计价计量标准。

（5）社会资本融资困难

一方面，由于PPP项目投资额巨大，社会资本需要通过项目公司进行融资，相关融资方案可能导致项目公司股权转让、甚至控制权转移。而政府方一般希望社会资本在合作期限内能够做到稳定持续的投资，因此对项目公司股权转让，尤其是控股权转移甚为敏感。另一方面，金融资本方一般不会对PPP模式做专业研究，缺少对PPP项目全过程的风险评估机制。目前的评估机制多是依据传统的对政府发债的这一套评估机制，仅以评估政府信用为重点。这些使得社会资本融资异常困难，PPP项目大范围落地还会存在相当大的障碍。

以上还不是PPP项目的全部问题，在项目建设期和营运期需要完善和明示的条款还很多，政府和社会资本都担心会扯皮。作为政府肯定是诚信政府，是以做成事，办好事为目标，但是社会资本往往是利益最大化，一旦出现收益不及预期或者其他风险，很多都会选择退出，这样就会带来新的问题。因此，在实践中对相关问题作出全面预估并拟定稳妥的应对和防控方案，才能稳步推进PPP项目。

推进PPP工作的建议

（1）建立健全法律体系

健全的法律制度环境是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开公正。政府部门和社会资本在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

（2）形成有效监管体系

政府监管是有效监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。值得注意的是，在运用PPP模式进行城市公共设施建设的过程中，所有涉及的利益相关方都必须纳入监管的范围。因此，应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地实施。

（3）放宽政府扶持政策

采用PPP模式投资的公共基础设施建设，不仅要欢迎国际大型企业和财团参与，也鼓励国内一些有实力的私营部门参与进来。政府应出台优惠的特许权政策，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，让投资者确实感到有利可图，这样才能真正吸引外资。另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，應注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应等方面的工作，对项目起导向作用，使改革的成果落到实处。

（4）加强人才培养

PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国PPP模式尚属新生事物，并具有国际融资项目的性质，我们在这方面经验不足。因此要着重加强复合型、开拓型人才的培养，增强私营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。

（5）加快PPP立法

目前，地方PPP项目呈现多头管理的局面。一个PPP项目的建设，审批程序复杂，企业往返于建设规划、土地、环保、水务、发改等部门申报，严重阻碍了项目进程，增加财务成本。由于PPP项目涉及众多法律关系，且目前我国尚无统一的PPP项目主管部门，导致项目审批程序复杂、责任划分不清。目前根据上级相关文件及要求，财政部门作为PPP工作的牵头部门，由于没有法律依据作支撑，牵头工作做得非常棘手，推动也比较缓慢，需要协调、沟通的部门也很多，所以建议加快PPP立法，明确牵头部门，厘清相关部门职责，这样才能更有效的加快PPP工作的推进。