基金+PPP项目模式的应用研究

向常鑫

PPP模式概述

PPP，英文全称Public-Private-Partnership，是由英国率先于1982年提出，在我国被翻译为“政府与社会资本合作模式”，体现了政府与社会资本之间通过一系列合同所构建起来的战略关系。PPP模式是政府為了增加公共项目融资渠道，推动地方基础设施建设快速发展，而与融资平台企业签订一系列合作协议。借助于PPP模式，可以显著改善地方政府的公共项目资金匮乏问题，在不增加地方政府债务的前提下，为公共设施建设筹集足够的资金。在PPP模式下，政府与融资平台企业并不是上下级关系，而是战略合作伙伴关系，共同承担项目风险。PPP的适用范围非常宽泛，形式多样，在实践中，根据国家、地域、项目的不同情况，演化出不同的具体合作方式。经由一系列的政策调整，近年间，PPP已经成为我国政府利用社会资本的重要方式。

PPP适用的领域非常广泛。从最初的供水、供电、污水处理、电信、电力、管线等公用事业，到高速公路、铁路、港口、机场、保障房、医院、学校、养老院、监狱、土地收储、生态建设、环境保护、工业、能源和农林水利建设等城市基础设施，再到目前各级政府大力推进的新型城镇化建设、海绵城市、地下综合管廊和城市综合体的开发建设，都适用PPP模式。

根据世界各国的实践，PPP没有一个固定的模式，而是根据各个项目的特点而有一定的差别，主要有以下实施方式：一是非融资性质的PPP，主要包括服务外包、运营与维护合同（O&M）及移交一运营一移交（TOT）等。这些实施形式中，企业主要代替政府为社会公众提供服务，但不涉及融资。二是股权/产权转让及合资合作形式的PPP。股权/产权转让的合作形式通过民营企业受让国有股权/产权的形式实现；合资合作主要就是通过国有企业与民营企业共同设立新的经济实体的形式实现。三是融资性质的PPP，这种实施形式的表现方式比较多，主要有以下几种类型：建设一运营一移交（BOT）建设一移交（BT）建设一移交一运营（BTO）设计建造（DB）设计一建造一融资一运营（DBFO）购买一建设一运营（BBO）建设-拥有-运营（BOO）等近十种融资模式。融资性PPP当前非常受地方政府的欢迎，因为它能够有效减轻政府债务压力和资金压力，并能够快速推进当地基础设施的投资建设。

基金+PPP项目模式的具体应用

在解决PPP项目融资过程中，尤其是解决项目资本金部分，基金以其灵活性受到了很多业界的追捧，已经成为了PPP项目融资的一大主力。这种方式下，PPP基金（一部分由政府发起，一部分由政府以外的市场机构设立）会选择一些优质项目进行投资，享有PPP项目大部分股权，社会资本及政府方可以少量出资入股PPP项目。例如有些PPP基金，可以提供资本金部分一定比例的贷款，同时还可以提供PPP咨询服务、以及贷款担保等，具体有加拿大PPP基金、气候变化PPP基金等。在各地不断涌现的基金+PPP项目中，根据项目主导者身份差异，可以大体上分为下述几种：

（1）政府与金融机构发起的产业投资基金

《关于加强地方政府性债务管理的意见》颁布实施后，在各级政府逐渐将融资职能剥离开来和PPP项目热潮的兴起，多地开始引入金融资本成立产业投资基金，依靠产业投资基金来解决一些PPP项目融资需求。目前，这一模式已经得到了中央相关部委的同意。财政部联合其他部委、单位联合下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，该意见指出由国家财政调拨资金组建由政府和民间资本共同参与的基金，通过资金募集等方式为政府公共设施项目建设提供资金支持。引导地方政府在降低风险损失的基础上，与具有投资经验的社会机构一起成立PPP项目建设基金，通过优化股权结构以及内部配置等方式，引导越来越多的民间资本力量参与到PPP项目建设中，进而有效解决政府在公共项目建设中资金不足的问题。

在该模式下，由省市政府下拨财政资金组建引导基金，然后借助基金进行社会资金募集，吸引社会金融机构参与到其中，并且通过股权再分配的方式成立母基金，然后由地方财政作为劣后级IJP，母基金作为优先级IJP，按大致1：4的出资比例设立子基金，子基金将以股权出资的方式向经政府审批的项目提供资金支持。就本质而言，这种政府引导的模式可以为项目提供一定的担保，在一定程度上降低金融机构的不信任，这一模式在河南、安徽等地区得到较为广泛的运用。

（2）由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙产业基金

在这种模式下，一般由金融机构作为优先级LP，地方国企或平台公司作为劣后级LP，金融机构指定的股权投资管理人作为GP。因此，在这种融资模式下，政府并非居于主导地位，而是由金融机构作为引导主体的。例如，2015年，由兴业基金管理有限公司（简称兴业基金）与厦门市轨道交通集团（简称厦交集团）共同达成关于厦门市城市交通战略发展的合作协议，并且成立总规模为100亿元的合作基金，此基金专门用于厦门市公交项目、城市地铁项目等交通项目建设中。兴业基金和厦交集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦交集团按照签署的合同协议定期向兴业基金提供收益，并且负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障。

（3）由各级政府或垄断性质的大型央企/国企发起产业投资基金

对于这种基金模式而言，出资人多为各级财政资金、政策性银行、各大型国企民企等，因此基金的数额也相对较大。一般这种基金模式发起的投资项目多数采取公司制的方式，通过成立项目公司进行管理，即国企、金融机构及其他投资人出资组建公司型基金；也可以由国企、金融机构担任有限合伙人、基金管理公司作为普通合伙人组建有限合伙型基金。

（4）由有建设运营能力的社会资本发起成立产业投资基金

社会资本与金融机构合资成立的产业基金管理公司担任GP，金融机构作为优先级LP，社会资本作为劣后级LP，通过组建具有多方合作性质的产业投资基金，并且通过内部股权优化配置的方式确定利益分配方式，进而实现对项目公司的有效管理。

该模式可以改变传统的由社会投资人独资缴纳项目资本金并设立项目公司或与政府方授权的机构合资缴纳项目资本金并设立项目公司的资本金筹集方式，采取“某某建设企业”以少量资金出资设立项目公司，同时指定“某某基金公司”发起基金，募集大规模现金作为项目资本金，然后以股权形式进入项目公司建设项目。

结语

PPP项目的主要特点是周期长、收益低、风险大，这些因素严重影响着金融机构发放贷款的意愿。对于建筑企业来说，PPP项目投资金额较大、合作周期较长的特点也影响着以投资拉动施工总承包为最终目的的建筑企业的循环开发能力。现有PPP模式融资方式单一、地方政府认知不到位以及缺少国家层面顶层法律支撑等外部原因导致PPP项目推进出现了融资问题，在一定程度上影响着项目落地率。本文探讨基金+PPP模式在PPP项目中的具体运用，为我国PPP项目融资研究提供一定的借鉴。