深化土地整治，助力精准扶贫

唐小雪

土地整治

土地整治是按照土地利用总体规划，通过采取经济、行政、法律和工程技术手段，对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行综合整治，提高耕地质量和土地集约利用效率、改善生态环境的活动。它包含了土地整理、土地开发、土地复垦、基本农田建设、建设用地置换等内容。土地整治具有综合性、系统性和规划性，土地整治规划即为科学指导土地整治工作的重要依据。

改革开放以来，中国实现了“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”，按照2010年价格农民年人均纯收入2300元扶贫标准，农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2015年的5575万人，减少了92.8%。我国精准扶贫工作取得了新的喜人成绩。但是，贫困问题依然是我国社会经济发展中最突出的短板，而深化土地整治为打赢脱贫攻坚战役提供了一条有效的路径。

土地整治对精准扶贫的作用

2010年中央一号文件的出台，指明了土地整治工作的发展方向。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》赋予了土地整治新的任务和意义。土地整治在精准扶贫工作中发挥了不可替代的重要作用。

（1）土地整治能吸引市场投资，从而促进脱贫攻坚。

土地整治在土地利用总体规划的指导下，通过整体推进田、水、路、林、村综合整治，促进了高标准基本农田建设和新农村建设。一方面，精准扶贫政策使得项目和涉地涉农资金安排上向贫困地区倾斜，加大了基础设施建设的投入，也提高了贫困地区可获得的公共服务水平，促进了土地整治项目的落地；另一方面，土地整治项目，尤其是村庄整治项目、建设用地整治项目的成功落地，配套完善公共服务设施，改善贫困地区民生状况和生产能力，将有助于吸引到市场资本的进入，继而促进整个贫困地区的脱贫攻坚。

（2）土地整治能增加就业岗位，从而帮助贫困户实现增收。

土地整治工程施工需要的劳动力投入占其总投资的两成左右，可以带动贫困地区相当一部分的用工需求。土地整治前要按照规划制定具体的项目，依托项目使得土地整治政策落地，其最终的实现途径就是大大小小的工程。在土地整治过程中，工程的建设提供了大量的就业岗位，贫困户有机会在参与本地区建设的同时获得一笔额外的收入，有效促进了贫困户的脱贫。

（3）土地整治能改善农业生产条件，从而助推产业扶贫。

产业扶贫是解决贫困地区长效脱贫和避免贫困人口返贫的有效途径。连片土地整治能提高农用地质量，建设高标准基本农田，改善农业的生产条件；还能促进农民承包土地流转，推动农业适度规模经营，提高土地集约节约利用效率。这既为开展产业扶贫、建设特色产业示范基地提供了先决条件，又能在农用地整治过程中深挖区域特色资源潜力，引导特色产业向最适区域集中，还能在农业基地建设时带动贫困户参与，让众多贫困户而不仅仅是个别专业大户都能分享到产业扶贫的实惠。

（4）土地整治能修复治理生态环境，从而保障脱贫摘帽后的可持续发展。

我国的贫困地区有革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区等類型，多为生态环境脆弱或是生态地位重要地区。土地整治包括土地复垦、修复受损生态功能、建设国土生态安全屏障等内容，内在地涵盖了绿色生态可持续的意义，能有效促进或巩固贫困地区的生态环境状况改善。在脱贫攻坚过程中，通过土地整治实现贫困地区的生态环境保护和治理，从而保障脱贫摘帽后的绿色协调可持续发展。

土地整治助力扶贫攻坚的现状

土地整治在扶贫攻坚方面取得了显著的效果。近年来，国土资源部把土地整治作为助推精准扶贫的重要手段，开展了以土地平整、农田水利、田间道路、生态保持为主要内容的土地整治工作，这对改善贫困地区生产生活条件和生态环境、打赢脱贫攻坚战起到重要作用。云贵川等地都将土地整治与精准扶贫相结合，共同协调推进，明显改善了贫困区的面貌，增加了贫困人口的收入，使其享受到土地整治后的实惠。但是，在助推精准扶贫方面，土地整治还存在一些问题。

（1）规划比较滞后。

我国土地整治可以通过采取行政、经济、法律和工程技术措施实现，力图政府和市场两者相结合产生更大的价值。土地整治工作开展的基础依据就是土地整治专项规划，它是保证土地整治向既定目标靠近的强有力保障，是引导土地整治有序进行的风向标。全国土地整治专项规划需要保证规划的合理性、科学性、预见性和前瞻性，才能作为土地整治的参考依据。因此编制任务较为困难，编制时间较长，这势必造成土地整治规划滞后于实践工作。土地整治由于缺乏规划的统筹，也就影响了项目的推进。在全国土地整治规划出台后，各地要在此基础上编制各自相适应的规划，又进一步延长了规划的时滞，产生更严重的影响。

（2）土地整治项目落地存在阻碍。

为了推动贫困地区早日脱贫，国家在土地整治项目上给予贫困地区莫大的支持，使其向贫困地区倾斜。但在实际项目落地时，这些贫困地区在前提工作中还存在不足，使得项目未能更好地实现其在经济拉动、扶贫脱贫上的价值。一是项目组织管理不到位。这是由于贫困地区管理人才缺乏以及管理未落于实处所造成的，进而白白损失了项目的投资绩效。二是前期工作的进度安排等计划不充分。由于贫困人口多为农业从业人员，需要将农忙时间排除在项目建设计划之外，才能尽可能地施惠于民。而开工建设时间的计划存在偏颇，在一定程度上会延缓土地整治项目的实施进度，而对国土资源扶贫攻坚实施效果产生负面影响。三是项目策划工作不够。许多贫困村缺乏对土地资源利用存在问题和贫困户真实诉求的通盘考虑，致使土地整治没有明确定位和方向，偏离其实施最初的目标，难以产生对精准扶贫的推动力。

（3）政策配套和部门配合不到位。

土地整治具有政策性、系统性和综合性的特点，参与利益主体多元，敏感问题既多又复杂。特别在精准扶贫方面，更是容不得半点马虎。相关政策配套不到位的问题反映在现实中表现为：贫困户不愿意配合土地整治，贫困户和非贫困户矛盾激化，项目实施过程中补偿问题、权属纠纷频发等问题，阻碍了土地整治工作的进展。而多元利益主体决定了土地整治需要多个部门的参与协调，必须依靠政府主导，统筹整合各部门的资源，强化部门内以及各部门间的配合。才能保证项目顺利推进。但现实中，贫困地区地方政府的主导作用并没有得到充分发挥，国土资源部独力难成，导致部门合力释放不足，不能快速有效地推进。

（4）资金利用率较低。

土地整治项目和资金向贫困地区倾斜对于地区经济发展、脱贫攻坚顺利进行是一项利好消息。但是在许多贫困地区的实践中，由于监管不规范等，各部门各自为政、单打独斗，且职责不明，导致这些资金没有得到最有效的应用，出现了同一整治区域出现资金重复使用的现象。其直接后果就是扩大扶贫攻坚资金缺口，不能完成精准扶贫的预期目标。

深化土地整治的做法

土地整治是加强农村土地资源开发和利用、优化农村生态环境的重要举措，也是整合国土资源、促进城乡统筹发展的有力杠杆，对推进我国工业化、城镇化、现代化进程、切实实行精准扶贫战略具有重要意义。未来，需要进一步深化土地整治，助推精准扶贫。

（1）尽早推进土地整治专项规划编制，引导土地整治有序进行。

要尽早积极编制土地整治专项规划，为土地整理提供科学合理的依据。一方面，此规划必须要在具有充分调查研究的前提下开始编制，尊重客观事实并进行充分论证，确定规划的目标和任务，地方政府要明确本地区的定位，以确保专项规划的可行性。另一方面，要尽量将规划编制的时滞降至最低，保证土地整治项目能有凭有据的落地，进而确保土地整治能切实的起到助力精准扶贫的作用。

（2）建立健全部門协调机制，释放资源整合合力。

土地整治工程涉及的部门较多，为了避免资金重复利用、管理混乱等情况的发生，应当建立一个完善的部门协调机制，最大程度地释放各部门资源的整合合力。应以精准扶贫为目标指向，整合涉地涉农资金，做到专款专用和转款专管；将土地整合各个项目和工程进行深度的整合，由更高级别的总协调部门统一安排，明确各部门的职权，做到各司其职，物尽其用，有序促进土地整合。

（3）强化土地整治项目管理和监督，提高土地整治的实效。

在精准扶贫政策影响下，项目向贫困地区倾斜，使得贫困地区的人口红利、改革红利和开放红利得以逐步释放。但项目管理和监督不到位，这种红利的释放就打了折扣。应该进行标准化管理模式，细化管理细则，加强事前、事中、事后的监管，严格依据土地整治专项规划进行，提高土地整治这一举措的实效。

（4）尊重农民意愿，保证农民利益。

精准扶贫土地整治在精准扶贫的过程中，其最终目的是要使贫困户实现脱贫。精准扶贫不是强制脱贫，而是要拔除贫根。也就是说，促进农民增收、农业增效和农村发展，使农民成为真正的受益者是其出发点和落脚点。在这一过程中，为了充分发挥土地整治作为精准扶贫的助推器作用，必须要尊重农民意愿，保护农民利益，调动农民的积极性和主动性。