我国财政转移支付制度的优化

夏佳莉

我国财政转移支付制度从l994年分税制的改革设立到现在取得了显著的成绩，此项裁度是我国实现中央与地方、各地区域之间协调发展，绽进社会公平正义的重要途径。目前我国财政转移支付裁度正处在一个转型期，裁度发展中的弊端正在逐渐显现：裁度结构设计不完善，资金分配不合理，缺乏有力的监督体系，同时法制亿程度低。本文根据实际情况中出现的这些问题有针对性地提出相应的解决措施，优化制度结构，完善制度运行，以此来实现制度的最终目的：公共服务的均等亿。

理论基础 制度结构资金分配 监督体系 法制化

财政转移支付制度的发展历程。

财政转移支付制度指的是由于我国各级政府之间以及各区域之间存在着众多差异性，上级政府将一部分资金有条件或者无条件地给予下级政府，这就叫做财政转移支付。在1994年我国分税制改革之前，我国大致可以分为两个阶段，一个是1950-1979年的统收统支阶段，另一个是1980-1993年的包干阶段。这两阶段相比现阶段实行的财政制度具有较大的弊端。统收统支时期地方政府的一切资金来源于中央，一切资金收入也归于中央，这一措施有利于中央财政财力的充足，致力于地方经济的发展。即使对于刚刚起步的新中国来说大大增强了经济实力，但是这透明度不高，地方财政只是中央财政的一个附属。包干制度对于前者有了很大的进步，地方财政增加了一定的自主性，对于某些方面自担损益，因此承担了一定的风险与压力，但是使中央财政过于分散，地方财政为了创收，盲目建设，随意增加财政项目，导致财政滥用的现象较为突出。中共十四大确立了社会主义市场经济的目标，因此确立了分税制的财政管理体制，建立中央与地方两种财政收支体系，增强其积极性。

财政转移支付制度的理论基础。

财政转移支付制度是现代财政制度的重要组成部分，这一制度的日益完善得益于理论基础的正确影响。

（1）财政民主。财政民主又称民主财政，是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来管理政府之财。1即要求在财政的使用过程中，社会民众依然享有对财政的重要的决定权，做到钱为民所用。同时在财政的立法与支出过程中也应遵循着民主原则，在财政方面充分体现人民当家作主，将人民当家作主思想贯彻到财政的方方面面。

（2）财政法治。财政法治又可称为财政法定主义，以财政民主为基础，是财政民主的必然延伸，是财政民主的重要实现形式，因此财政法治是财政民主的具体体现。2法治更具有标准化与确定性，能让财政制度在法律的轨道上有序进行，在依法治国的大前提下，只有财政法治，才能在经济的源头上提供法律保障，使财政支出与使用在法律的有效规制下充分实现其功能。

（3）公平正义。社会的最终目的是公平正义，财政制度也不例外，财政制度有利于协调各区域之间的经济发展差距，在整体上促进社会公平正义，在经济方面改善社会物质条件，缩小地区之间的贫富差距，从而推动社会整体的发展与进步。

在2015年新施行的《预算法》中，对于财政转移支付制度首次进行了系统的闡述，提出了财政转移支付的原则（规范、公开、透明）目标（推进地区间基本公共服务均等化和均衡地区基本财力）覆盖范围（中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付）等，这对于今后实行财政转移支付制度有了更明确的发展方向。虽然在预算法中有了较为完整的法律规定，但是总体而言，财政转移支付制度不仅仅是一项经济制度，在促进、协调我国各区域经济发展的过程中有着无法代替的重要作用，而且更是一项法律制度，在法律上也有着举足轻重的地位。财政转移支付制度目前仅规定在预算法和一些行政法规中，并且整个制度在运行过程中不完善的地方时常显现。因此全面分析财政转移支付制度，解决弊端，发挥其应有之义是当务之急。

财政转移支付制度的缺陷

近年来，随着我国社会主义市场经济的不断发展以及综合国力的不断提高，各区域的经济水平有了显著性的提高，财政转移支付制度发挥的作用不容小觑，但是也会有不足之处。

（1）财政转移支付规模过大并存在软约束问题。从2011年开始至2015年，无论是地方还是中央的财政支出都呈现出逐年递增的趋势，就全国而言，分别为109247.79亿元，125952.97亿元，140212.10亿元，151785.56亿元，175877.77亿元。财政转移支付的规模越来越膨胀。同时当地方财政遭遇财务困境时，会借助于中央的财力得到救助得以继续提供公共服务，这就存在软约束问题。软约束问题不仅直接影响着中央对于地方财力支持规模的大小，更会直接约束着地方财政的收支平衡。这样一来，对于地方自身的财务压力以及解决的方式会予以松懈，长期以往，会在财力上形成对中央财政能力的依赖，不利于地方自身经济的发展。

（2）财政转移支付的结构不清晰。我国现有的财政转移支付可以分为两部分：中央对地方的转移支付和地方对中央的转移支付。中央对地方的转移支付大致有三种类型：一是体制性转移支付，税收返还和原体制补助为主要内容；二是专项转移支付；三是一般性性转移支付。地方对中央的转移支付主要方式为原体制上解。首先，在我国财政转移支付的制度体系中，法律明文规定的制度主体只有上级政府与下级政府，而缺少同级政府之间资金的流转。纵向转移支付能在很大程度上缩小各地区间的差距，由于我国幅员辽阔，各地区之间的地理位置和经济发展水平相差很大，只凭借纵向转移支付很难协调各区域的发展差异。因此横向转移支付的立法化与规范化已迫在眉睫。除此之外，在纵向转移支付制度中，按照资金的具体用途来划分，可以将财政转移支付分为一般性财政转移支付和有条件的财政转移支付。一般性财政转移支付是指拨款时不附加任何条件，不规定资金具体用途的资金，地方人民政府可以根据本区域内的实际情况使用资金，专项财政转移支付指的是拨款时附加了一些资金的使用条件，比如规定了资金的用途等。目前我国在专项转移支付时支出项目繁多而且杂乱，就2011年至2015年，国家财政支出最多的五个方面为一般公共服务支出，公共安全支出，教育支出，社会保障和就业支出，农林水事务支出其余还有各类项目的支出。这五年期间，这五大主要支出项目均有着不同程度的增加，这不包含其他各类项目的支出，因此在扩大专项转移支付的使用范围时要确定支出重点，不可任由项目的增加，并且也不可一味增加专项转移支付制度的规模，建立起一般财政转移支付和专项财政转移支付的动态平衡。

（3）财政转移支付的非科学性与监督制度的不健全。通过查阅相关资金数据不难发现，我国实行基数法和因素法的分配方法，但大部分以基数法为主。在一般性财政转移支付中，实行统一的公式化分配，用公式表示为：某地区均衡性转移支付=（该地区标准财政支出一该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金。它的目的是为了缩小地区间财力差距，因此凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入一般性转移支付分配范围。看似公正合理的公式，实际上规定比较粗糙，涉及的因素比较多，虽然是统一的公式，仍然包含着许多缺陷。更别说有条件的财政转移支付，在此环节下，资金分配的非科学性比较突出，在资金分配中主观因素占了很大的部分。在资金分配时，资金的项目以及范围不明确，夹杂着许多人为因素，随意性大，主观色彩浓厚。除此之外资金分配项目多且杂，更加加剧了资金的分散性，使得制度开始沦为各地区与各政府争夺利益的工具，并且在分配过程中讨价还价，不按制度办事的情况日益增加。长期以往，这会与各地区的利益挂钩，同时也会在一定程度上造成资金的使用浪费。

新修订的《预算法》在法律监督机制方面明确了各级人大的监督职责，同时还对部门和人员的法律责任进行了规定。法律确立了下级政府向本级人大报告专项转移支付有关情况的义务，从而解决了长期以来专项转移支付脱离人大监督的问题；但是应当看到这些规定是笼统的和原则性的。在转移支付的资金配给决策以及运行过程中自由裁量的权利过大，此外在此项制度基础上缺乏一个体系化的财政监督体系。

（4）财政转移支付制度法制化建设有待加强。财政转移支付制度是我国在资金上协调各区域均衡发展的一项重要制度，但在我国这一制度的法制化程度并不高。我国现行政府间财政转移支付制度的主要依据是《过渡期转移支付办法》，其属于行政法规，法律属性低。在2014年新修正的《中华人民共和国预算法》中对于财政转移支付制度的一些原则、目标方面有了明确的法条规定但是在具体的法律操作方面仍然具有一定的模糊性。然而在其他国家例如日本对于财政转移支付制度十分重视，将支付制度的一些具体操作都通过法律加以明确。相比之下，我国的财政转移支付制度法制化程度低，在立法源头上难以保障此项制度的顺利进行，就更难以保障在实际操作中的规范进行。同时不光是此项制度的法制规范化，对于此项制度运行的环境也需要进行整顿，使其在一个良好法治的环境下合理运行，减少人为因素的干扰。

在对我国的财政转移支付制度进行剖析之后，发现其弊端在一定程度上大大阻碍了制度作用的发挥，在解决问题之前借鉴他国经验来加快制度的优化。由于规范的财政转移支付制度发源于欧美国家，特地借鉴几个制度发达的国家，来为完善我国的财政转移支付制度提供发展与改革的方向。

国外经验借鉴

美国的财政转移支付主要有两种类型：一般性转移支付与特殊性转移支付。与我国相类似，同时美国联邦总务管理局将其项目归并为15种补助类别。也主要是通过有条件转移支付和无条件转移支付来实现。美国的财政转移支付制度的主要特点有决策机制的民主化与科学性，手段多样化以及不把无条件拨款作为解决州际间财政地位均等化的主要手段。

日本的财政转移支付制度采取了地方交付税、地方让与税和国库支出金三种补助办法。日本的分配方法有自设特有的计算方式来确定地方交付税总额和各地方政府交付额的确定。日本的财政转移支付制度的法制化程度较高，管理机构设置的完善和转移支付体质的科学与规范。

不难发现，各国都根据实际国情与经济发展的特点与水平建立了具有自己特色的财政转移支付制度，制度无所谓好坏，适应国情，促进社会的进步与发展的就是好制度，根据外国的实践为我国完善财政转移支付制度提供了有益的借鉴和启示。

我国财政转移支付制度的完善。

（1）压缩财政转移支付规模，强化硬约束。就前文所述，我国财政转移支付的规模日益扩大，即转移支付的资金总量不断增加，它的资金量反映了财政支出水平的资金拨付能力。转移支付規模过小，不利于实现转移支付的目的，实现公共服务的均等化，也不利于缩小地区之间的财政差距；转移支付规模过大，尤其是专项转移支付的规模过大，又会影响地方的自主性，不利于地方发挥积极的主观能动性。由于地方政府会因为一般性转移支付而减少税收，所以它具有的收入效应会有效导致公共部门和个人消费的增加，地方政府没有负担转移支付的成本就可获得转移支付的收益，从而导致公共产品的过度供给。根据实际情况适当压缩转移支付规模，资金不是越多越好，强化地方政府的硬约束来促使其调动自身积极性，合理运用财政资金，来实现公共服务的均等化。

（2）完善财政转移支付制度结构。我国在转移支付理论分类的基础上分为横向转移支付与纵向转移支付，不同的现实情况需要不同的转移支付的模式。当下我国经济不断发展，光凭借纵向转移支付已经难以适应经济发展中出现的各类弊端，虽然在一定程度增加了各个政府的可支配资金，但是随着此类模式的长期运行，会使不同区域之间的差距不断扩大。要在实践基础上探索一种适应我国国情的横向转移支付方式，主要目的是为了协调各区域的协调发展，使一些欠发达地区不仅能得到来自上级政府的资金，也能得到发达地区的支持。同时要以专项转移支付为主，一般性转移支付为辅，明确专项转移支付的支出项目，并将某些项目加以归并来确定支出重点。以专项转移支付为主，有利于资金落实到实处，发挥它理应发挥的作用，减少人为的干扰因素，从而挪作他用，辅之以一般性转移支付，在资金上予以支持，同时要控制专项转移支付的规模，不可任由其膨胀，从另一方面来讲一般性转移支付的规模较之可相应扩大，以此更好的实现转移支付的目的。同时可将专项转移支付的重点支出确定为教育、医疗、卫生等直接关系群众生活的项目，以改善民生为重点。因此转移支付应该要有多种形式，不同的转移支付形式有着不同的定位，相互有机地配合，可发挥不同的效应，大大增强转移支付的政策效果，满足不同的经济发展领域。3

（3）合理规制财政转移支付制度资金分配与监督制度。基数法和因素法的资金分配方式在我国被运用，但大部分以基数法为主。这容易导致地方人为地加大支出基数、缩小收入基数的不正常现象。另外经济发展水平与人口的变化都无时无刻不在影响着基数。因素法在运用时比较繁琐，但是较基数法而言，是一种科学的方法，综合考虑了各类因素例如人口、土地面积、市政建设等。要逐步由基数法转为因素法，要是一种多因素法，以此作为基本分配方法，提高资金分配的客观性与公正性，同时科学规定分配的硬性指标减少相关人员的内部操作，减少随意性，更加公开透明。同时也要加强转移支付资金的绩效评价，从资金的项目、范围严格落实，依照依法办事，从资金的审批与使用全面评价，不允许此项制度成为滋生腐败的土壤，以此来提高资金的利用效率，凭借此来推动区域的发展。同时要健全财政转移支付制度监督机制。总的来说就是建立一个全方位、多层次的监督体系。全方位指的是事前事中事后全过程的监督，而不是在资金分配过程或者落实过程的部分监督。多层次指就监督主体来讲，可以适当在深度与广度扩大监督范围，深度即上述所指全方位，广度即扩大监督主体，不仅包括各级人大，也可以增加财政的相关部门与社会公众的监督。当上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付时，接受增加专项转移支付的各级政府应当向本级人民代表大会报告有关情况，确保这部分专项转移支付也能够接受人大监督。财政相关部门进行监督时，可以设立专门职位专员进行专项监督，监督重点放在资金的落实中，防止资金沦为部门利益或者个人利益。更要加强问责机制，落实责任，防止个人争名夺利。除此之外需要积极宣传以激发社会民众的监督意识，同时也要顺应时代发展的潮流，创新民众的监督方式，不仅仅是公开政府信息，更多的要主动受监督，微博、微信等新式的监督方式也可用于其中。通过各个方面与过程的监督从而来构建整个监督体系。

（4）提高财政转移支付制度法制化建设。1995年1月1日施行了《中华人民共和国预算法》，这其中历经20年，直到2014年才進行修改，在这20年期间随着社会经济以及财政转移支付的实行中必定会出现不少的问题。法律修改的间隔过长会导致很长一段时间使支付制度“无法可依”，制约了支付制度的作用的发挥，阻碍了立法进程。因此在今后的立法以及修改中，尽快调整法律，使支付制度有法可依是我们的目标。在实践中，总结以往经验，参照相关立法文件，可以慢慢摸索着建立财政转移支付法，使财政转移支付制度成为一个独立的部门法，在立法上给予保障。不仅要在立法上保障，更要严格依法执行，按照现有的法律进行操作，不钻法律的漏洞，提高财政转移支付的规范性。提高立法的位阶，使财政转移支付制度立法规范化，同时改善制度的使用范围的合法性，使其在一个有良好法治氛围下运行。

结语

财政转移支付制度是我国一项很重要的制度，因此改革势在必行，改革需要一个很长的时间，这项制度至今存在着许多不足之处。正是在这一次次变革中，使这项制度的规定与实施变得越来越好。制度的运行主要由法律赋予，但法律并不能全面地规定运行的各项细节。新的预算法很大程度上保障了制度实施，但是在司法实践中，依然会有许多的阻碍因素。本文针对几个不足之处提出来自己的建议，无非就是希望在有法律保障的前提下，使制度能在实际中得到相应的完善，从而更好协调各地区的发展，实现公共服务均等化。

在今后的实践中，不应只关注法律规定了什么，更应注重法律给我们带来了什么，应严格对法律的相关规定进行操作，不只是一味的钻法律漏洞，从实际出发去了解存在的弊端并解决它是当务之急，最重要的就是制度实施的成果能够得到真正地落实！

[1]刘剑文：《宪政与我国财政民主》，《税务研究》，2008年第4期。

[2]李心艾：《论财政转移支付的法理基础》，国家社科基金重大项目， 2013年。

[3]景婉博，《中日转移支付比较研究》中国财富出版社，北京：2015年。