中小城市社区治理体系的现实样态与未来构建

康静思 刘孝才

摘 要：以郴州市中心城区为例，分析中小城市社区治理体系的主要成效和现实问题，充分借鉴国内外社区治理经验，提出培育共建主体，理顺主体关系；搭建共治平台，创新治理机；优化共享服务，提升治理质量等思路。

关键词：中小城市；社区治理体系；现实样态；未来构建

十九大报告指出，加强社区治理体系建设。2017年4月中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求，到2020年基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。建立共建共治共享的社区治理体系是当前社区治理的重要任务。

一、现实样态：郴州市中心城区社区治理体系的成效与问题

郴州市位于湖南省东南部，中心城区常住人口62.74万，有城市社区107个，该市从2002年开始全面启动城市社区建设。经过十几年的探索实践，一大批社区创建为“全国和谐社区建设示范社区”。

1.主要成效

（1）党建引领、政府主导的治理格局基本形成。市、区两级党委政府高度重视社区建设，出台《关于进一步加强市中心城区社区建设和管理的实施意见》等文件，构建了社区居委会、社区党组织、社区服务站“三位一体”的社区组织体系。社区还成立了居民议事组织、志愿者组织、群众性娱乐性组织，基本形成了以各级党组织为领导、以基层政府为主导，居民委员会、社区工作站、社区组织、社区单位、社区居民共同参与的共治治理格局。

（2）共治机制初步建立。不断建立和完善工作制度，创新工作方式方法，初步形成共治机制。各社区制定了《社区重大事项决策制度》等制度体系，为共治提供制度保证。建立了居民代表会议、民主议事会议、社区事务听证会议等居民参与平台。形成了居家养老服务、网格化管理、组团式服务、志愿者服务等多元服务模式。

（3）共享服务体系基本健全。每个社区都建立了一站式服务大厅，面向居民开展就业和社会保障、救助、计生、文化体育、公共安全、社会优抚等服务，基本实现政府公共服务全覆盖。推行政府购买服务，特别是积极推进居家养老服务试点工作，实现社区居家养老人员达5万多人，被列为“全国老龄委20个居家养老服务信息化示范工程项目”之一。大力推进志愿服务，党政机关、企业事业单位成立了志愿服务队到社区开展治安、卫生、文化宣传等志愿服务。

2.现实问题

（1）治理主体关系难以理顺。主要表现在社区居委会、社区工作服务站与基层政府之间的权责关系不清。首先，基层政府与居委会名义上是指导与被指导关系，但由于居委会在人员选配、办公经费等方面都是由街道决定，两者形成了实际上的领导与被領导的关系。其次，从社区工作服务站与社区居委会的关系来看，该市实行的是社区居委会、社区党组织、社区工作服务站“三块牌子一套人马”体制，行政事务和居民事物糅杂在一起。社区直接承担社保、社会救助、城管卫生、计划生育、综治维稳五大行政职能，另还涉及统计、人口普查等，任务达到23大类100余项，社区一年要与政府部门签订各类责任状30余份。

（2）多元主体力量失衡。一是基层政府处于垄断地位。社区居委会、社会工作服务站直接服从于街道办事处，他们的自治权很小。二是社区居委会自治空间有限。社区居委会承担了党政部门交办的大量工作任务，没有精力时间处理居民自治事务。社区居委会的人员配置、经费来源、工作安排严重依赖于街道办事处，极大限制了社区居委会的自主性。三是社区非政府组织发育不良。在调研中发现，社区里较多的是一些群众性的娱乐组织，而面向居民的服务类组织、维权类组织、慈善类组织发展严重不足。四是居民参与度较低。参与社区治理的人群以离退休老年人、妇女居多，在职的中青年人士较少。问卷调研显示，只有22.5%的居民表示乐于参与社区事物。其中，离退休的老年人、妇女、家庭困难人员及特殊对象群体，占70%以上。

（3）共治机制不健全。首先，居民参与的机制不健全。不少居民表示，他们不知道如何参与社区公共事务治理，虽然有社区听证会、议事会等议事平台，但往往流于形式。社区居民处于原子化的个人状态，无法将个人的意见转化为集体的声音。其次，政府和社区组织合作的机制没有建立。政府对社区组织的成立和发展还有诸多担忧，更谈不上对其大力支持，因此，社区组织提供社区服务、政府购买服务的共赢局面还没有形成。再次，其他主体参与的机制不完善。以驻区单位参与社区治理为例，市委要求驻区党员要到社区报到，开展社区志愿服务，但在实践中，很多单位参与所在社区事务的积极性不高，社区又没有相应的考核权限，导致社区单位及党员共同治理社区的要求没能实现。

二、他山之石，国内外社区建设的经验与启示

1.外省市先进经验

（1）上海“行政主导模式”。上海将社区定位在街道，形成了街道社区，强调依靠行政力量推动社区发展，形成了“两级政府”“三级管理”的模式，两级政府是指市级和区级政府，三级管理是指市级、区级和街道。该模式行政推动特点明显，被学者称为“行政社区建设”。该模式可以在短时间推动社区快速发展，但其运行需要雄厚财力支持，另外，该模式居民自治严重不足。

（2）沈阳“混合模式”。在区和街道分别组建“社区建设指导委员会”“党政工作联席会”等机构，在社区建立社区组织体系：社区成员代表大会—“决策层”，社区管理委员会—“执行层”，社区协商议事委员会—“议事层”，新的社区党组织—“领导层”。同时，还建立了由“楼长、院长”“单元组长”、居民代表、社区志愿者等组成的组织工作网络。这一模式体现了政府主导与居民自治的互动，在全国很多地方得到了推广，哈尔滨、西安、合肥等地就属这一模式。

（3）深圳“社区工作站模式”。在社区内成了新组织—社区工作站，工作站独立于居委会，是街道在社区内的工作平台，主要承接基层政府的行政性事务工作。居委会不在从事行政事务，专注于自治事物，并对社区事项进行决策与监督。社区居委会下设社区服务站，为居民提供各项服务。这一模式试图改变社区治理中的行政化倾向，还社区居委会居民自治的本来面目；另一方面，政府在社区中的管理由社区工作站执行，政府的管理将不因社区向自治的回归而缺位。[1]因此，这一模式得到了政府和学者的高度肯定，也在广州、深圳等地得到了推广。

2.国外社区治理先进模式

（1）北欧“社区城市化”管理。在北欧，社区管理一直以自治为理念，城市是行使社会只能的最基层一级政府，扩大城市社区化版图，加强社区自治机构权力，增加社区自治职能，形成“社区城市化，城市社区化”的自治管理模式。将权力重心下移，使社区自治机构有了经济和独立行政权力，提高了地方社区政治地位[2]。

（2）美国“共享性自治”。美国社区承担日常管理工作的机构是社区管理委员会，它由社区居民直选产生，社区具体事务和发展项目安排都由社区管理委员会举行社区听证会来进行讨论、管理、自治。政府和各部门只起监督、提供资金和提供政府社区服务项目等作用。非营利性组织是社区服务的具体承担者，政府对非营利性组织从财税政策上给予极大的支持。社区居民主要通过参加社区会议、社区听证会和竞选社区专业委员会委员等方式来参与社区治理。

（3）日本“混合性”管理。在区政府下设立“地域中心”作为行政管理机构，由区政府地域中心部管辖，侧重于地区事务管理和为本地居民服务。同时由社区居民自发建立住区协议会，居民通过协议会参与公共事务管理，协调促进、制衡“地域中心”的工作和工作偏误。

3.启示

（1）社区治理主体多元化。美国、日本等国社区治理实践表明，政府、社区自治组织、非营利组织等机构都是社区的治理主体。政府主要负责制定社区发展规划和政策，指导监督社区事务发展，提供经费资助，对社区发展进行宏观管理。政府外的治理主体特别是非营利性组织既是社区治理的重要部门，又是协助政府开展工作的重要组织。

（2）社区治理方式合作化。在治理社区公共事务的过程中，各主体之间相互依赖、相互合作成为一种趋势，在目标一致的前提下通过谈判、协商、妥协，实现合作共赢，形成相互之间的权力依赖。

（3）社区发展趋向自治化。国内社区治理的几种典型模式表明，行政主导模式逐步让位于社区自治模式，虽然政府在社区的行政性事务依然很多，但社区居委会的自治功能不断加强。国外社区治理也出现了一些趋同现象：政府开始下放和分散部分权力，社区的自主权大大提高，社区内部的日程管理主要由居民、自治组织等来完成。

三、未来构建：完善中小城市社区治理体系的思路与对策

1.培育共建主体，理顺主体关系

（1）明确基层政府与居委会关系。按政策规定，基层政府与社区是“指导与协助、服务与监督”关系。基层政府要进一步转变政府职能，建立社区事务准入机制，按照“费随事转”原则，由政府出台政策详细规定行政事务进入社区的内容和流程。社区要积极配合基层政府工作，同时，要敢于抵制基层政府将行政事物压给社区。

（2）明确社區党组织和居委会关系。加强基层党的建设是基层社会治理的红线。党组织是社区治理的领导核心，不断加强和改进社区党建各项机制，不断延伸领导触角，动员和组织社区理论参与社区治理。居委会等组织要服从社区党组织的领导。为提高工作效率，减少工作摩擦，可实行居委会主任和社区党组织书记“一肩挑”。

（3）明确居委会与社区工作站关系。把社区工作站与居委会分设，实行组织结构、职能、人员、场地、经费等分离。社区工作站是基层政府在社区的办事机构，主要为居民提供行政性服务。居委会是居民自治组织，主要从事自治性事务，并对社区工作服务站进行监督和评议。

（4）正确处理政府与非政府组织关系。政府应大力培育非政府组织，改革优化登记制度，出台扶持政策，建立孵化机构，成立发展基金，提供经费补助，在税收、奖励等方面提供优惠措施等。居委会应该组织好社区居民群众对非营利组织的评估、监督，促进其发展。

2.搭建共治平台，创新治理机制

（1）创新民主议事机制。在社区内部建立居民议事制度，对议事的范围、参与的主体、议事的规则，议事的方式、结果的运用等做出明确规定，引导社区党组织、居委会、社区工作站、驻社区单位、非营利性组织、居民等主体按照规范程序对社区公共事务进行商讨和决策。

（2）完善民主监督机制。完善社区事务向居民公开制度，凡是涉及财务、人事、重大事项等事务要通过一定方式向社区居民公开；成立由各主体成员组成的社区评议会，对社区党组织社区社区居委会、社区工作站的服务定期进行评议；建立质询制度，凡是社区居民，有权对社区公共事务管理情况提出质询，管理者必须接受并做出回应。

（3）建立信息共享机制。结合社区网格化管理，以社区为单位，建立信息共享网络平台，充分利用微信群、QQ群等现代传统媒介，实现信息的智能推送和共享应用，让社区各治理主体能及时便捷的分享各类信息。

3.优化共享服务，提升治理质量

（1）规范社区行政服务。进一步完善社区一站式服务内容，实行“一窗办、一次办、一网办”改革，整合计生、综治、就业、劳保等各项行政服务窗口，打造“一窗式”政务服务新模式。建立社区事务准入机制，行政部门不得随意将行政性事务转嫁到社区。

（2）健全社区基本公共服务。充分借鉴深圳、杭州等地社区服务经验，制定社区基本公共服务目录和清单，创新公共服务供给方式，丰富基本公共服务内容，培育社区公共服务供给主体，逐步实现服务项目的多渠道供给、全区域覆盖。

（3）优化社区公益服务。充分调动社区其他主体力量，积极争取各类义工组织、志愿服务团队等群众性自治组织为辖区居民提供公益服务。引入专业机构提供特殊人群服务、社会心理服务、法律咨询等领域的专项服务。鼓励全市性的志愿者组织在社区设立分会，开展社区志愿活动，指导社区志愿者队伍建设。建立由党委政府、社区组织、专业社工、党员队员、驻区单位和居民共同参与的公益服务格局。

参考文献：

[1]王东.社区管理中居民自治和政府机构的创新互动——深圳社区工作站模式的启示[J].四川行政学院学报，2006.06

[2]聂林.国外社区管理模式比较[J].社会观察，2004.05

作者简介：

康静思（1986--）女，河南鹤壁人，中共郴州市委党校、郴州市社会主义学院讲师，马克思主义基本原理硕士，主要研究方向：马克思主义基本原理、基层民主治理；

刘孝才（1980--）男，河南信阳人，中共郴州市委党校、郴州市社会主义学院讲师，社会学硕士，主要研究方向：基层社会治理、青年社会学。